Il est temps d'ouvrir le procès de la Banque mondiale et de dire les choses clairement: cette institution fonctionne depuis une quinzaine d'années comme l'instrument pernicieux d'un néoimpérialisme qui cherche à imposer son ordre social régressif à la planète, au mépris des besoins de l'humanité. Maxime DURAND
C 'est Hans Singer, l'un des
pionniers de l'économie du développement qui a sans doute le mieux expliqué ce qui s'est passé au début des années quatre-vingt : «A partir du moment où la question de la dette s'est révélée être au coeur des déséquilibres des pays du Sud, c'est-à-dire à partir du moment où les questions financières ont acquis l'importance qu'elles ont aujourd'hui, la structure des intérêts s'est modifiée et les relations entre les institutions de Bretton Woods et les Nations Unies en ont subi le contre-coup (...) Les créanciers du Tiers monde sont plus puissants à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international qu'ils ne le sont dans n'importe quel organisme des Nations-Unies» (1). Peut-être Singer se fait-il des illusions sur les Nations-Unies, en tout cas ses propos sont nets : il y a eu un tournant libéral de la Banque mondiale au début des années quatre-vingt parce que le problème numéro un est devenu celui du paiement des intérêts de la dette. Autrement dit, les programmes d'ajustement structurel sont nés comme couvertures d'un projet très simple : garantir les paiements. La Banque mondiale est donc en pratique une gigantesque officine de recouvrement de fonds.
Elle s'en est donnée les moyens d'opérer ce tournant notamment en changeant son personnel, comme le souligne très bien Singer : «Je ne suis pas sûr qu'on puisse dire que, en tant que profession, les économistes aient été tellement favorables aux idées néolibérales. Prenez les noms
BANQUE MONDIALE des principaux économistes de la Banque mondiale jusqu'en 1981, du temps de MacNamara : vous avez Paul Streeten, Hollis Chenery, Mabbud Ul Haq, pas un néolibéral dans le lot ! Ce n'est pas d'eux que sont venues les idées libérales, mais ils ont été remplacés par des gens comme Anne Krueger, Deepak Lal et Bela Balassa. C'est la structure de décision de la Banque qui a pris le tournant libéral, pas ses économistes» (2). L'offre d'économistes prêts à toucher des salaires confortables étant à peu près illimitée, il convient par conséquent de ne pas trop prendre au sérieux les fondements théoriques des programmes d'ajustement.
La théorie
One vient qu'ensuite
Bien sûr, il faut les discuter pour démontrer qu'ils ne dessinent pas une voie authentique de développement, tout en sachant que, derrière cet habillage idéologique, l'objectif est différent. Quel est en effet le postulat principal de l'ajustement structurel ? C'est qu'il faut cesser de considérer le marché intérieur comme le moteur de la croissance : les principales recommandations visent toutes en pratique à réorienter les capacités productives vers l'exportation. Comme tous les programmes d'ajustement sont fabriqués sur le même moule, il est facile d'examiner leurs trois principaux ressorts : dévaluation, déréglementation, privatisation.
La dévaluation est le moyen radical de réorienter l'économie vers l'extérieur. Elle améliore d'abord la compétitivité en baissant le prix des produits exportés, mais cet effet est en lui-même aléatoire. En réalité, la dévaluation vise principalement à casser le marché intérieur et à faire apparaître le secteur exportateur comme le seul dynamique. La déréglementation aussi bien interne qu'externe vise à se débarrasser des "rigidités", qu'il s'agisse de salaire minimum, de prix garanti ou de subventions et, là encore, ces mesures contribuent à casser la croissance du marché intérieur.
Voilà pour la demande ; du côté de l'offre, l'ouverture des frontières a pour effet de faire pression sur l'agriculture et les industries traditionnelles exposées brutalement à la concurrence avec des productivités bien plus élevées. On met en place alors des phénomènes d'éviction, c'est-à-dire d'élimination de secteurs entiers, incapables de soutenir la concurrence avec les produits de pays à forte productivité, et de surcroît brusquement asphyxiés par la suppression des subventions.
Dernier élément : la privatisation, qui accompagne le rétrécissement des secteurs publics et permet d'obtenir des ressources en capitaux frais. Quand on met bout à bout ces orientations de politique économique, on voit apparaître une cohérence économique indiscutable : toutes permettent aux pays d'obtenir des rentrées maximales de devises et de rembourser la dette.
Tout un édifice théorique néolibéral a été édifié, afin de mieux habiller la fonction réelle de la Banque en la dotant d'un discours global. Mais aucune des recom-
1) Alternatives économiques, février 1994
2) idem
mandations n'est contradictoire avec l'objectif de fond, et il s'agit plutôt d'objectifs complémentaires. Prenons par exemple la priorité donnée à l'élimination des déficits budgétaires internes : l'accent est mis sur la nécessité de stabilité monétaire, sur les risques de dérapage inflationniste liés à l'envol de la dette interne, etc. Mais on peut aussi bien interpréter cette exigence en relation avec la dette extérieure. Dès lors en effet qu'il s'agit de dette publique, les intérêts payés à l'intérieur ou à l'extérieur le sont sur le budget de l'Etat. Autrement dit, toute réduction du déficit budgétaire intérieur permet d'amoindrir le poids de la dette intérieure et augmente en proportion les capacités de remboursement à l'extérieur.
Un bilan détestable
La Banque mondiale n'est pas en mesure de présenter des résultats positifs. Après une dizaine d'années de programmes d'ajustement, le temps écoulé est pourtant suffisant pour commencer à dresser des bilans. Là encore, on peut citer Singer : «Ni la Banque mondiale ni le FMI n'ont tellement de raisons de pavoiser : les résultats des politiques dites d'ajustement structurels sont médiocres, voire franchement mauvais. Les coûts sociaux en sont énormes (...) et ces coûts sociaux ont été subis en vain : la croissance n'a pas repris, la dette est toujours là et l'investissement a baissé. C'est un bilan difficile à défendre. Tenez, par exemple : on estime aujourd'hui à près de 30 % le taux d'échec sur les projets de développement de la Banque mondiale, contre 10 % il y a quelques années. Ceci est largement dû (...) à l'importance prise par les prêts d'ajustement structurel au détriment de l'approche par projets» (3).
L'étude la plus approfondie (4) conclut à un impact limité, mais ses résultats ne peuvent être reproduits par des chercheurs indépendants et sont donc soumis à caution. Une étude menée sur 24 pays africains conduit à des conclusions très négatives : il faut attendre trop longtemps pour enregistrer des résultats, le secteur privé local est introuvable et les structures institutionnelles font défaut. Il s'agit là d'une critique interne très forte, qui vaut aussi pour les pays de l'Est auxquels on impose des politiques en tous points similaires : tous les programmes reposent en effet sur le postulat implicite selon lequel il existe une initiative privée potentielle, mais bridée, qui va instantanément remplir les espaces offerts par le retrait de l'Etat et les privatisations. Il y a là une incompréhension très profonde des racines sociales de l'efficacité économique : c'est le produit d'une vision technocratique et idéalisée du capitalisme, qui est le moule commun de formation des ajusteurs à travers le monde.
Les choses se passent autrement. Ainsi, en Afrique, l'ajustement passe par une réduction de la masse salariale publique, du nombre de fonctionnaires, l'élimination des entreprises publiques non rentables, la chasse aux subventions. Or, même si l'on admet que le poids excessif de l'Etat est un facteur important du maldéveloppement, ces programmes à la hache ne sont pas la bonne manière de procéder. Les "experts" méconnaissent totalement la fonction de revenu primaire des salaires des fonctionnaires, qui irriguent l'ensemble de l'économie à travers des relations sociales de type communautaire. En réduisant leur niveau, on reste à la surface des choses. L'amélioration du solde budgétaire se paie d'un véritable démantèlement de ces réseaux de solidarité qui faisaient "tenir" la société et ouvre le champ à la révolte de ces fonctionnaires un peu particuliers que sont les gendarmes et les militaires. En appliquant aveuglément les recettes des manuels, les missionnaires de la Banque mondiale jouent de manière tragique avec le feu. En témoigne ce constat cynique de deux experts liés à l'OCDE : «On sait combien d'émeutes sanglantes ont éclaté parce qu'on a brusquement supprimé les subventions aux produits de base pour réduire le déficit budgétaire et comment ces émeutes ont paralysé des programmes d'ajustement» (5).
3) idem
4) Moshin Khan, «The macro-economic effects of Fundsupported Adjustment Programs», IMF Staff Papers n° 2, juin 1990.
5) François Bourguignon et Christian Morrisson, «L'ajustement et l'équité», Le Monde, 26 janvier 1993.
Ce sont finalement deux économistes de la Banque mondiale qui ont énoncé de la manière la plus synthétique les effets sociaux des programmes d'ajustement. Ceux-ci, écrivent-ils «n'ont pas eu "visage humain". Les pauvres ont subi de manière disproportionnée les effets de la contraction. Les économies sur les dépenses publiques ont porté sur des programmes visant à protéger les pauvres. Les réformes ont exacerbé les inégalités de revenus» (6). Bien sûr, les deux experts s'empressent d'ajouter que cela aurait été bien pire sans ajustement ; il n'empêche que le doute est bien présent.
Vers un ajustement à visage humain?
Le rapport de l'UNICEF de 1987 sur «l'ajustement à visage humain» a joué un rôle important en plaçant la Banque mondiale sur la défensive. Elle a donc été contrainte de rénover son discours, comme en témoignent ses derniers rapports consacrés à la pauvreté (1990), au développement (1991), à l'environnement (1992) et à la santé (1993). Face à la pauvreté qui, selon ses estimations, frappe 1,1 milliards d'êtres humains (gagnant moins d'un dollar par jour et par personne), la Banque mondiale, depuis la conférence de Bangkok de 1991, préconise un «système de transferts et de filets protecteurs». Elle qui a imposé des réductions drastiques dans les dépenses budgétaires, change son fusil d'épaule et recommande aujourd'hui aux pays en développement «d'améliorer les dépenses publiques de santé» (7).
Dans un autre rapport récent consacré à l'Amérique Latine (8), la Banque mondiale souligne la tendance au creusement des inégalités et à la montée de la pauvreté, et ce n'est pas le moindre des paradoxes de voir la Banque découvrir qu'une meilleure répartition des fruits de la croissance est «peutêtre plus importante» que la croissance elle-même. Cela n'empêche la Banque de définir de manière tellement étroite la pauvreté qu'elle apparaît comme minoritaire, ce qui conduit à des résultats absurdes. Ainsi, la proportion de pauvres serait la même en Amérique latine qu'aux Etats-Unis, ce qui n'a pas grand sens. Et cela n'empêche pas non plus la Banque de s'en tenir à ses propres critères. Comme le souligne le PNUD (Programme des Nations-Unies pour le développement), les donateurs semblent «préférer les régimes autoritaires, considérant sans ciller que ces régimes favorisent la stabilité politique et sont mieux à même de gérer l'économie. Lorsque le Bangla Desh et les Philippines ont mis fin à la loi martiale, leur part respective dans l'ensemble des prêts de la Banque mondiale a diminué» (9). Le poids des dépenses militaires ne semble pas non plus être un critère : il semble qu'elles «n'ont guère introduit de différence dans la répartition des fonds multinationaux, ceux de la Banque mondiale par exemple» (10).
Une agence de l'impérialisme
De manière générale, les politiques d'ajustement structurel sont à l'image exacte du fonctionnement du capitalisme aujourd'hui, et leurs caractéristiques essentielles se retrouvent y compris dans les pays développés. L'offensive contre l'Etat comme pourvoyeur de services publics, contre les systèmes de protection sociale, en faveur de l'initiative privée et de la loi du marché, la mise en contact sans protection ni règles avec la concurrence sur le marché mondial sont des recettes qui ne sont pas réservées au Tiers Monde ni même aux pays de l'Est. Elles sont en un sens universelles, et elles débouchent sur le fractionnement de l'économie mondiale, sur un capitalisme de l'exclusion. Le couple infernal Banque mondiale-FMI joue un rôle important dans la mise en place de ce mode d'organisation de l'économie mondiale : il a les moyens d'imposer ses vues, comme le montre la récente dévaluation du franc CFA (11).
C'est pourquoi les projets consistant à "démocratiser la banque", comme l'idée en a été lancée par Susan George (12), sont à proprement parler utopiques et reviennent à cautionner l'idée que la Banque serait réellement un outil au service du développement alors qu'il s'agit de tout autre chose. En sens inverse, la critique de la Banque mondiale ne doit pas fonder une nouvelle forme de tiers-mondisme qui conduirait à dédouaner les bourgeoisies du Sud. Certes, les recettes néolibérales sont imposées sous des formes maintenant bien connues : les prêts, ceux de la Banque ou du FMI, sont conditionnés à la mise en place de programmes de modernisation conformes à la nouvelle orthodoxie. Mais ces plans entrent en connivence profonde avec les intérêts des classes dirigeantes locales qui y trouvent un moyen de restructurer les rapports de forces internes à leur avantage, ainsi qu'un prétexte pour le faire. On n'a encore jamais vu un gouvernement prendre son peuple à témoin, non pour plier l'échine devant les exigences du FMI, mais pour l'appeler à résister ! Les exigences de l'ajustement structurel remplissent à peu près la même fonction que les règles de convergence en Europe : il s'agit de contraintes que les bourgeoisies s'imposent délibérément, tout en s'abritant derrière les exigences supérieures et les contraintes extérieures. Plus que jamais, la lutte pour le développement humain passe par un anti-impérialisme qui implique une double rupture : par rapport au marché mondial, mais aussi à l'égard des bourgeoisies locales. *
15 juin 1994
6) Lawrence Summers et Lant Pritchett, «The StrucuralAdjustment Debate», American Economic Review, mai 1993.
7) Banque mondiale, Investir dans la santé, Rapport 1993.
8) Banque mondiale, Latin America and the Caribbean -A decade after the debt crisis, 1993.
9) PNUD, rapport 1994, p.80
10) idem, p.81
11) Claude Gabriel, «La crise de la zone franc», Inprecor n° 378, mars 1994.
12) Susan George, «Démocratiser la Banque», Bulletin du CADTM n° 11, 1er trimestre 1994, Bruxelles.