Par G. Buster* L échec de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui devait approuver le projet du Traité Constitutionnel a rendu patente la crise du projet de construction néolibérale de l'Union européenne (UE). Cette crise larvée existe depuis la mise en gestation du Traité de Maastricht en 1992 C'est alors que l'UE est devenue le principal instrument des classes dominantes européennes dans le cadre de la mondialisation capitaliste. Les « groupes pionniers » ou les « coopérations renforcées » de l'Europe à deux vitesses, le cours économique néolibéral lié à l'euro, la restructuration des économies de l'Europe centrale pour les subordonner à la dynamique du marché unique... c'est-à-dire les éléments centraux du projet ont été définis alors. Mais ce projet, avec tous les sacrifices imposés à la classe travailleuse, ne disposait pas d'une légitimité politique suffisante pour obtenir un consensus populaire suffisamment large en faveur de la construction d'un système institutionnel doté des fonctions de régulation et de « gouvernance » supra-étatiques.
Une fois les conditions de la restructuration néolibérale approuvées au travers du Pacte de la stabilité et de la croissance, le Traité de Nice en décembre 2000 a formulé un cadre juridique suffisamment vaste pour permettre l'extension de l'Union aux nouveaux États-membres, sans aborder de manière définitive les problèmes institutionnels et de partage de pouvoir que l'élargissement impliquait. La CIG de Nice a opté pour une formule transitoire - jusqu'en 2009 — en assurant la parité des votes entre les quatre grands (Allemagne, France, Grande-Bretagne et Italie) malgré leurs différences démographiques. Avec la même logique, elle a accordé un pouvoir de veto exceptionnel à l'Espagne et à la Pologne et des concessions significatives aux autres petits Etats-membres. La France se voyait ainsi reconnaître un rôle politique à égalité avec l'Allemagne ainsi que le rôle moteur de l'axe franco-allemand. La Grande-Bretagne
L'avenir
— auto-exclue du fait de sa non participation à l'euro - laissait la porte entrouverte pour rejoindre l'axe franco-allemand à la suite de la victoire promise par Blair dans le référendum sur l'Union économique et monétaire et pouvait entre-temps collaborer avec lui au développement parallèle de l'Europe-puissance à travers la politique extérieure et de défense commune. Pour l'Espagne et la Pologne, la capacité de veto obtenue à Nice était la garantie que les perspectives financières (le budget communautaire) pour 2007-2013 seraient approuvées à l'unanimité et qu'ils pourraient continuer à recevoir les aides structurelles européennes, dont ils sont les principaux bénéficiaires présents et futurs. Le Traité constitutionnel comme solution à la crise de l'Union
Mais la récession européenne, la crise croissante de légitimité démocratique des institutions européennes, aggravée par les plans de restructuration néolibérale de « l'Esprit de Lisbonne », la paralysie politique de la Commission Prodi, la nécessité de disposer des instruments régulateurs efficaces face aux États-Unis dans un cadre dominé par la crise inter-impérialiste (accentué par la situation au Moyen-Orient qui conduira à la guerre d'Irak), ont déjà obligé lors du sommet de Laeken, en décembre 2001, a chercher un nouveau cadre global pour le fonctionnement communautaire. Le Traité constitutionnel devait être la solution à la crise qui frappait l'UE.
Les dimensions du défi auquel devait faire face l'Union européenne néolibérale sont à la mesure de l'ambition que recouvrait la solution adoptée. Un Traité constitutionnel — ou simplement une « Constitution européenne » comme il a été présenté de manière démagogique - supposait de remettre sur la table à nouveau tous les accords européens et de mettre en question toute la hiérarchie d'intérêts établie depuis Maastricht. Pour contrôler ce processus toutefois, les classes dominantes européennes confiaient la capacité de l'initiative politique à l'axe franco-allemand — qui avait remplacé la Commission comme moteur de la construction communautaire — par un renforcement de la méthode intergouvernementale, une capacité de cooptation des fonds structurels en vue de séduire les pays comme l'Espagne et la Pologne et une protection institutionnelle globale de l'Union elle-même offerte en garantie aux petits États-membres.
Une Convention sélectionnée par le Conseil européen, avec une représentation indirecte du Parlement européen et des Parlements nationaux, a été chargée de préparer le projet de Traité constitutionnel. Elle était supposée donner un aspect démocratique à un débat de couloirs afin de voiler l'énorme déficit démocratique implicite dans la méthode intergouvernementale. Le fonctionnement de la Convention, les discussions sélectives, l'absence de votes et les interprétations du consensus supposé par Giscard d'Estaing (1), ont abouti à un projet de Traité constitutionnel qui, en concevant en pratique le fonctionnement de l'Union fondé sur le Directoire des grands Etats-membres contribuables nets, n'obtenait pas sur divers aspects le consensus des Etats-membres petits et moyens.
Il faut comprendre que le projet de Convention - fondamentalement encadré par les accords du sommet franco-allemand de janvier 2003 et par les « lignes rouges » imposées par la Grande-Bretagne — ne pouvait aboutir à autre chose que de proposer un fonctionnement institutionnel basé sur la double majorité des États et de la population, même si la Convention n'était nulle* G. Buster, rédacteur de la revue madrilène Viento Sur, est militant de la IV• Internationale et de l'Espacio Alternativo (État espagnol). 1. Pour une analyse de la Convention et ses débats, cf. G. Buster, "Une Europe des rentiers impérialistes ? Le projet de la Constitution qui élève le dogme néolibéral au rang de loi fondamentale est un défi lancé aux travailleurs et aux peuples européens", Inprecor n° 484 d'août 2003. Pour une analyse du projet de la Constitution, cf. Yves Salesse, "Une Constitution inacceptable", Inprecor n° 487 de novembre 2003.
ment mandatée pour modifier les accords du Traité de Nice. D'une part, parce que c'était la seule issue qui pouvait être présentée comme « démocratique », même si elle transformait les Européens en simples sujets de leurs gouvernements nationaux respectifs. D'autre part, parce qu'elle assurait le fonctionnement pratique au sein des institutions européennes du Directoire des grands Etats-membres, sans que ce dernier puisse être bloqué par les Etats-membres moyens aspirant à défendre leur intérêts nationaux. La répartition du pouvoir conclue à Nice avait de plus le désavantage de diviser le bloc des grands Etats-membres, se prêtant au recours à des coalitions opportunistes susceptibles de casser la discipline communautaire imposée par la structure institutionnelle. Trois expériences de fonctionnement communautaire
En ce sens il convient de rappeler les trois expériences de fonctionnement de l'UE les plus significatives au cours de la dernière période.
La première, au sein même de la Convention, lorsque l'Espagne a essayé de construire un « front du refus » contre la proposition de la double majorité, en vue de défendre sa capacité de blocage obtenue à Nice. Pour plaider sa cause, elle a promis des soutiens croisés sur d'autres sujets, aux petits pays (qui se voyaient exclus d'une présence permanente avec droit de vote au sein de la Commission, avec la réduction de celleci à 15 commissaires) et à la GrandeBretagne, qui cherchait avant tout à imposer son droit de veto en politique extérieure, fiscale et sociale. Ce « front du refus » construit par l'Espagne a été cassé par Giscard d'Estaing et par l'axe franco-allemand au moyen de concessions faites à tous afin de préserver le fonctionnement institutionnel dominé par le Directoire. Mais le prix politique de cette manœuvre a été énorme.
La deuxième fut la guerre contre l'Irak et la rupture de la position communautaire avec l'alignement ouvert de la GrandeBretagne, de l'Espagne et de la Pologne sur la politique de l'administration Bush. Non seulement ces trois pays ont apporté leur soutien aux opérations militaires, mais ils ont de plus offert une couverture politique à l'ONU face à la France, à l'Allemagne et à leur allié stratégique russe. Et cela alors qu'était publiquement débattue la nécessité de doter l'Union d'un élément stratégique pour affirmer l'Europe-puissance, disposant d'une autonomie militaire suffisante — certes limitée, mais non sans importance pour autant - lui permettant de détendre ses intérêts spécifiques au-delà de l'Alliance atlantique et de dépasser ainsi le « syndrome des Balkans ».
La troisième expérience importante c'est l'histoire de la montée et de la chute du Pacte de stabilité et de croissance. Conçu par l'Allemagne afin d'obliger l'ensemble de l'Union de mener à terme la restructuration néolibérale et de garantir la fermeté de l'euro, en enfermant les déficits budgétaires nationaux dans la camisole de force non extensible au delà de 3 %, le Pacte c'est transformé en une politique récessive aggravant la récession des économies européennes alors que les États-Unis dévaluaient le dollar en vue de conquérir des quotes-parts pour leurs exportations sur le marché mondial au détriment des Européens. Après une érosion politique très importante du fait des restrictions des budgets sociaux - qui a fait perdre la majorité au Parti socialiste portugais et à la « gauche plurielle » française, amenant Chirac à confronter Le Pen lors de la présidentielle, et a fait chanceler Schröder en Allemagne — il est devenu évident en 2003 que ni la France, ni l'Allemagne, ni le Portugal, ni l'Italie ne pouvaient respecter les marges imposées par le Pacte et que d'autres États-membres pouvaient se trouver rapidement dans la même situation. Lorsqu'est venue l'heure d'interpréter le Pacte de manière « flexible » - en recourant à la clause de sauvegarde pour circonstances exceptionnelles — les ministres de l'économie de ces États (qui ensemble représentent plus de 70 % du PIB européen) se sont heurtés à l'opposition des autres États-membres au sein de l'ECOFIN et cela malgré que Prodi ait qualifié d'« imbécile » la politique économique poursuivie. Le Commissaire Solbes, converti en gardien de l'orthodoxie néolibérale, a menacé d'imposer des sanctions aux Etats ne respectant pas la lettre du Pacte, au nom du principe d'égalité entre les Etats-membres. Le premier ministre espagnol, Aznar, n'a pas gaspillé cette occasion pour revendiquer sa gestion budgétaire stricte et son fameux « déficit zéro » (alors que l'Espagne, en comparaison avec la moyenne européenne, peut également revendiquer un déficit social de 25 %...), demandant son inclusion dans le groupe des « grands » pour donner un exemple à l'Union et rappeler que les termes du Pacte étaient inscrits dans le projet du Traité constitutionnel de la Convention. Face à cela, comme s'il pouvait y avoir un quelconque doute, l'axe franco-allemand a brutalement affirmé qu'on ne pouvait permettre à des gens comme Aznar d'interpréter la « flexibilité » du Pacte, ajoutant, que si l'Espagne allait si bien, les transferts de fonds communautaires dont elle bénéficie étaient superflus, d'autant qu'ils augmentaient les déficits de la France et de l'Allemagne, si courageusement dénoncés... Les négociations dans la CIG
A l'issue de ces expériences récentes il n'est pas étonnant que Chirac et Schröder arrivèrent à la CIG de Bruxelles avec la ferme intention de ne faire aucune concession sur la question de la répartition des votes. La consigne fut qu'« il vaut mieux pas d'accord qu'un mauvais accord » et la France et l'Allemagne ont ouvertement menacé de lier la négociation financière pour la période 2007-2013 avec la négociation constitutionnelle et, en cas de blocage, d'opter pour la « coopération rentorcée », politique qui isolerait et marginaliserait l'Espagne, la Pologne et tous ceux qui souhaiteraient les suivre.
Notons que la répartition des votes est loin d'être le seul terrain de désaccord. Comme cela va apparaître au cours des prochains mois, d'autres divergences minent le projet du Traité constitutionnel. Il en est ainsi des articles concernant la défense européenne, qui sont incompatibles avec la neutralité de plusieurs États-membres et pourraient, par exemple, faire échouer les référendums constitutionnels en Irlande ou en Autriche. Il en est de même avec la question de la composition de la Commission, au sein de laquelle les États-membres plus petits pourraient continuer à revendiquer une représentation avec droit de vote. C'est aussi le cas de toutes les « lignes rouges » britanniques, qui hypothèquent non seulement toute avancée de « l'Europe sociale » - importante pour l'obtention d'un minimum de légitimité populaire, mais aussi les éléments essentiels pour une politique de concurrence
telle l'harmonisation fiscale. Ce n'est pas par hasard que sur tous ces sujets, tout comme en ce qui concerne la politique extérieure et de défense commune, la Grande-Bretagne n'accepte aucun autre système de prise de décision en dehors de l'unanimité.
Si la répartition des votes est devenue la question clé, c'est qu'elle concentre la question du pouvoir dans le cadre d'un processus intergouvernemental. Avec le Traité de Nice, l'Allemagne - qui contribue approximativement pour 22 % du budget communautaire et compte 82 millions d'habitants — a reçu un quota de 9,2 % des votes, le même que la France, la Grande-Bretagne et l'Italie, dont la population est inférieure tout comme leur contribution nette au budget européen. Et deux pays qui reçoivent du budget plus qu'ils ne versent, tout en disposant d'une population inférieure de moitié à celle de l'Allemagne, ont obtenu chacun 8;6 % des votes. Avec un tel système, après 2013, une coalition de deux grands États et de deux petits pourrait bloquer toute décision communautaire et ce faisant exercer un chantage dans les négociations.
Avec la formule de la double majorité de la Convention, exigeant 50 % des États et 60 % de la population, le poids du vote de l'Allemagne atteindrait 18,2 % s'approchant ainsi du niveau de sa contribution au budget communautaire. Une décision adoptée par le Directoire de trois grands États-membres ne pourrait en pratique se voir bloquée. Cela créé en outre une pression pour un fonctionnement sous la forme d'un Directoire et pour une « coopération renforcée » spécifique entre les grands États-membres, qui n'auront plus les mêmes raisons qu'à Nice pour être tentés par des coalitions de votes opportunistes avec d'autres États-membres moyens ou petits
Cette capacité de « gouvernance » et de définition des « intérêts européens » (c'est-à-dire de ceux de leur classe dominante), indépendante de toute institution démocratique, communautaire ou même intergouvernementale en ce qui concerne les autres
États-membres, est un élément stratégique clé du projet de construction d'une Union européenne néolibérale. Il reflète l'évolution de l'État sous le capitalisme tardif (2), en particulier dans le processus de mondialisation, et son autonomisation envers le suffrage universel républicain, qui avait été le cadre central permettant au mouvement ouvrier d'imposer ses revendications défensives.
Les commentaires de la presse sur les débats au sein de la Conférence intergouvernementale ont mis en avant la résistance acharnée de l'axe franco-allemand, soutenu par une large coalition de petits États (auxquels des concessions concernant la composition de la Commission, pouvant aller jusqu'à 25 commissaires avec droit de vote, ont été promises), contre toutes les tentatives de l'Espagne et de la Pologne visant au maintien de la légitimité de Nice. L'Espagne a proposée plusieurs formules de compromis dans le but de préserver sa capacité de blocage. Aznar a tenté de diviser l'axe franco-allemand en suggérant d'augmenter le quota des votes de l'Allemagne dans le cadre du Traité de Nice, en créant ainsi un « grand parmi les grands », remettant en cause la garantie d'un statut similaire à l'Allemagne obtenu à Nice par la France, fondement politique de l'axe permanent franco-allemand Comme on pouvait s'y attendre, Chirac a bloqué tout débat allant dans ce sens. L'autre proposition espagnole élevait la double majorité à 55 % des États-membres et à 70 % de la population. Apparemment la « formule magique » promise par Berlusconi se résumait à 50 % des États et 65 % de la population — ce qui n'assurait nullement la capacité de blocage exigée par Aznar. De toute façon la France a exigé le rejet de toute proposition faite par Aznar - une punition exemplaire de sa tentative de casser l'axe franco-allemand.
Celui qui n'avait aucune marge de manœuvre pour tenter des contre-propositions fut le premier ministre polonais, Leszek Miller. En chaise roulante, atteint aux vertèbres, le spectacle de sa présence douloureuse à Bruxelles a été présenté par la presse polonaise comme un exemple de la fermeté de toute la nation ! Tout le monde sait en Pologne que le coût social et économique de l'adhésion à l'UE sera énorme (3). L'opposition au Parlement polonais, qui a durement critiqué les concessions faites par le gouvernement au cours des négociations, de même que probablement une
RAG ECONSTRUCTI
-FRANCE
partie de la social-démocratie au gouvernement, ne peuvent assumer une perte du quota de votes qui assimile l'Espagne à la Pologne. Un quota qui, en outre, lui accorde le droit de veto dans les négociations essentielles des prochaines perspectives financiè res, dont le gouvernement polonais espère l'obtention des fonds structurels et régionaux suffisants pour compenser, au moins partiellement, les conséquences de l'adhé sion. Sinon le risque est réel que le conflit social, qui existe déjà du fait de la restructuration de l'industrie lourde, atteigne des proportions incontrôlables et se combine avec la crise rurale qui sera accentuée avec l'ouverture du marché agricole aux produits communautaires. Dès le début — à la différence d'Aznar (dont la position n'est pas partagée par l'opposition ni par la majorité de l'opinion publique espagnole) - l'objectif de Miller était de retourner à Varsovie en ayant bloqué le projet constitutionnel au nom de Nice (et de plus, de manière démagogique, au nom de la défense des revendications symboliques polonaise, comme la mention du christianisme dans le Préambule).
En réalité, le bloc hispano-polonais n'a eu aucune existence à Bruxelles. Miller ne voulait aucune sorte de compromis, car c'est la condition pour préserver son avenir politique personnel en Pologne. Au contraire, Aznar voulait un compromis qui garantirait, avec une autre formule, la capacité espagnole de blocage obtenue à Nice. Mais il ne pouvait l'obtenir qu'aux dépens de la France et de l'axe franco-allemand, condamnant de cette façon sa carrière politique future en 2. Voir en ce sens l'analyse prémonitoire d'Ernest Mandel dans le chapitre XV du Troisième Âge du Capitalisme (première édition Der Spätkapitalismus, 1972, réédition de la traduction française revue et corrigée par l'auteur : éd. de la Passion, Paris 1999, disponible à la Librairie La Brèche, Paris), bien qu'il n'ait pas évidemment pu prévoir le développement qu'auraient les régimes et les accords internationaux comme cadre de la " gouvernance » capitaliste avec la mondialisation. 3. Cf. G. Buster, "Élargissement de l'UE et nouvelles restructurations néolibérales en Europe centrale", Inprecor n° 472/473 de juillet-août 2002, et Catherine Samary, "La « Nouvelle Europe » en quête d'une autre Europe", Inprecor n° 487 de novembre 2003.
tant que dirigeant européen — s'il pouvait encore en rêver après sa défense du Pacte de stabilité contre la France et l'Allemagne... L'avenir du débat sur l'Europe future
Après l'échec de la CIG, l'Union européenne néolibérale a-t-elle encore un avenir ? Les effets pratiques de cet échec sont limités, bien que non sans conséquences politiques qui pèseront encore longtemps sur le processus de la construction européenne. Le Traité de Nice reste valable jusqu'en 2009. Au cours des mois prochains vont s'ouvrir les négociations préliminaires sur le budget d'après 2007, qui entreront dans leur phase décisive après la désignation de la nouvelle Commission (avant l'été) et devraient se conclure à la mi-2005. La pression sur le gouvernement polonais deviendra ainsi insupportable. Avec les élections espagnoles de mars, Aznar disparaîtra de l'avant-scène politique et, en cas de victoire de son parti, le nouveau gouvernement de Rajoy n'aura d'autre solution que de chercher un compromis plus flexible et plus réaliste pour rompre l'isolement de l'Espagne dont il aura hérité (Chirac — exquis témoignage des relations entre les « grands » et les autres - a déjà fait savoir publiquement qu'il avait un problème avec Aznar et non avec l'Espagne...). S'il y avait encore des doutes sur le prix que l'Espagne et la Pologne devront payer au cas où elles ne cèdent pas, la lettre d'intention sur le prochain budget, rendue publique deux jours après la CIG, les écarte : signée par l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, la Suède, les Pays-Bas et l'Autriche — les contribuables nets au budget européen - elle exige de le limiter à 1 % du PIB de l'UE (contre 1, 27 % actuellement). Le message est on ne peut plus clair : dans la nouvelle Union élargie les transferts communautaires, à travers les fonds structurels et régionaux, seront des plus limités.... ce qui affectera très durement et l'Espagne et la Pologne.
D'autre part, la menace de développer un noyau de coopération politique renforcée avec les États-membres fondateurs et 4. Pour une vision alternative du débat sur le futur de l'Europe voir la Résolution adoptée par la III° Convention (Congrès) du Bloc de Gauche portugais "Pour une refondation démocratique de l'Union européenne", Inprecorn° 485/486 de septembre/octobre 2003 et G. Buster, "Otra Europa es posible: un provecto de Constitución alternativa" ("L'autre Europe est possible : un projet de Constitution alternative") et "Carta alternativa de los derechos fundamentales de la UE" ("Charte alternative des droits fondamentaux de l'UE'), www.rebelion.org.
quelques nouveaux arrivants - comme la République Tchèque, la Hongrie ou la Slovénie — est suffisamment réelle pour être crédible. Depuis la signature du Traité de Maastricht en 1992, les « coopérations renforcées » furent la méthode préférée pour faire avancer le projet de construction européenne. Les règles de jeu sont clairement établies par les grands États-membres et les autres s'y ajoutent, s'ils le peuvent, subissant dès le premier jour les conséquences de la nouvelle discipline mais sans jouir d'aucun des avantages liés à la présence dans le noyau décisoire. L'Europe à deux vitesse est déjà une réalité et le sera davantage encore après l'élargissement, lorsque les États faisant partie de l'euro ne constitueront qu'une minorité parmi les 25 membres. Le même schéma a été suivi avec l'Europe-forteresse de Schengen ou avec l'Europe de la défense, qui vient d'être constituée à travers un accord franco-belgo-britannico-allemand
Le Conseil européen a pris acte de l'échec de la CIG, mais il a déjà été pris date au Conseil de mars, pour tenter de dépasser les désaccords avant les élections européennes de juin 2004. La présidence irlandaise — à laquelle on prête, après les négociations d'Ulster (qui ne cessent de curieusement ressembler à la situation de l'UE actuelle) -mettra de côté la méthode de la Conférence intergouvernementale et tentera des négociations bilatérales avec chaque État-membre pour tenter de trouver une formule magique suffisamment obscure pour que son acceptation ne provoque des problèmes politiques dans aucun d'entre eux. L'Espagne devra céder en échange de concessions financières (comme cela fut toujours le cas) et la Pologne, isolée, n'aura d'autre choix que de se soumettre ou de rester en dehors de la nouvelle Union, peut-être même avant d'en faire partie de plein droit.
Les classes dominantes européennes tireront de l'échec de cette CIG d'importantes leçons, certainement dans le sens de l'accentuation du fonctionnement du Directoire dans l'UE. Elles ont toujours rejeté toute démocratisation réelle des institutions communautaires pour les préserver comme un pur instrument de leur domination de classe face aux États soumis aux pressions « corporatives » de la classe ouvrière. Le projet constitutionnel de la Convention, avec quelques modifications dans la composition de la Commission, sera finalement adopté, plutôt tôt que tard, pour la simple raison que le Traité de Nice a démontré qu'il était non seulement insuffisant pour assurer la « gouvernance » des classes dominantes dans une Union élargie, mais qu'il était de plus dangereux. Leçons pour la gauche
Quelles leçons doit en tirer la gauche alternative ? D'abord - et l'échec de la CIG l'a rappelé - que la crise profonde de l'Union européenne néolibérale n'est pas une vue de l'esprit mais une réalité. La méthode intergouvernementale qui implique une égalité formelle entre les Etats n'est déjà plus compatible avec la « gouvernance » des intérêts des classes dominantes européennes, qui exige que certains États soient plus égaux que d'autres et imposent leur hiérarchie de valeurs et d'intérêts à l'ensemble. Face à cette logique, prendre partie pour l'axe franco- allemand ou pour les méthodes de
Directoire au nom de la préservation de la
« gouvernance » de l'UE néolibérale, ou encore pour la défense des « intérêts nationaux » des États moyens comme l'Espagne ou la Pologne, conduirait simplement la gauche au suicide et à l'abandon des intérêts des travailleurs et des peuples européens.
La gauche alternative doit au contraire se situer dans un camp clairement distinct : dans celui de la refondation démocratique et sociale du projet européen, à partir d'une citoyenneté réelle qui impose sa souveraineté à l'ensemble des institutions européennes et convertit le Parlement européen, élu au suffrage universel, en axe central des décisions communautaires. Seule une logique citoyenne, fédérale et républicaine peut dégager la place pour une construction européenne fondée sur les intérêts des travailleurs et des peuples, sans que ces derniers soient les jouets passifs de la médiation des États et de leurs bureaucraties. Cette autre Europe est possible (4). Mais au vu de la crise actuelle du projet européen néolibéral et de sa « Constitution » il convient de se demander si cette autre Europe alternative ne sera pas en réalité la seule possible.