Zedillo, le nouveau président mexicain, s'inscrit dans une parfaite continuité avec la politique de son prédécesseur en matière économique. Son élection est donc une bonne occasion de tirer un premier bilan de l'Accord de Libre Echange Nord-Américain (ALENA en français, NAFTA en anglais, TLC en espagnol) conclu entre les gouvernements des Etats-Unis, du Canada et du Mexique. Commençons d'emblée par dissiper une idée fausse. La ratification du Traité n'ouvre pas une ère nouvelle, comme si on partait dans le cas du Mexique d'une situation de parfaite autarcie. On peut considérer au contraire que la signature du Traité représente l'achèvement d'un processus de restructuration du capitalisme mexicain, qui démarre au lendemain même de la crise financière de 1982. Maxime DURAND
'ampleur de cette crise a posé
L la question d'un nouveau
régime d'accumulation prenant le relais d'un modèle assez classique de substitution d'importations. Il devint assez vite évident pour la direction du Parti Révolutionnaire Institutionnel (PRI) qu'un projet alternatif ne pouvait tirer sa cohérence que d'une perspective d'intégration accrue avec l'économie des Etats-Unis, centrée sur l'objectif de développement des exportations industrielles. Et c'est dès 1983 que s'amorce le processus de modernisation du capitalisme mexicain. Le tournant vers la libération des échanges proprement dit a été pris entre 1985 et 1987. En juin 1985, la quasi-totalité de la production est encore protégée de manière non tarifaire par des permis d'importation. En décembre 1985, cette proportion est réduite de moitié et, en 1990, le taux de
ECONOMIE TLC protection est réduit à 18 % et concerne pour l'essentiel les secteurs du pétrole, de l'agro-alimentaire et de l'automobile. La tendance est la même en ce qui concerne les taxes à l'importation dont le taux moyen est passé de 28 à 12 % entre 1985 et 1990.
Au cours de cette même période, la loi sur l'investissement étranger a été en grande partie vidée de son contenu, le Mexique a adhéré au GATT dès 1986, toute tentation de moratoire unilatéral sur la dette a été repoussée : tout concorde donc pour montrer que le Traité se situe dans la continuité d'une politique menée avec constance depuis plusieurs années. Il n'est donc pas trop tôt pour établir un premier bilan.
La priorité donnée aux exportations a été suivie d'effet. Quelques chiffres suffisent à mesurer l'ampleur des transformations : en 1967, 56 % des exportations
CATT mexicaines se réalisent dans la filière agroalimentaire ; en 1980, le pétrole en représente la moitié ; aujourd'hui plus des deux tiers des exportations proviennent de l'industrie manufacturière. On peut donc parler de véritable boom, puisque les exportations de marchandises hors pétrole passent de 7 à 25 milliards de dollars entre 1983 et 1992. Le marché des Etats-Unis joue dans ce processus un rôle croissant, en absorbant 80 % de ces exportations. Trois filières contribuent pour l'essentiel à l'essor des exportations : ce sont l'agro-alimentaire, l'automobile et la construction électrique et électronique, qui se caractérisent par l'importance de l'industrie maquiladora (les zones franches de la frontière Nord), ainsi que par la densité des échanges à l'intérieur des grands groupes multinationaux. Ces succès indéniables ont cependant un coût aussi bien économique que social. Ce modèle de croissance
est instable et il a des effets sociaux extrêmement dommageables.
La manière même dont ont été obtenues ces performances n'est pas saine. Les deux tiers des exportations sont réalisées par des industries de moyenne technologie, et les performances de productivité sont particulièrement médiocres dans les secteurs à haute technologie.
Le dérapage commercial
De manière générale, la progression de la compétitivité a été assurée grâce au blocage, voire au recul, du salaire réel, tandis que l'intégralité des gains de productivité était affectée à la reproduction des avantages comparatifs du point de vue des coûts unitaires. Au total, faute d'engendrer des gains significatifs de productivité notamment dans les secteurs de pointe, la croissance des exportations dépend étroitement des stratégies des grands groupes multinationaux, et de la reproduction d'une compétitivité fondée sur les bas salaires. Il faut insister au passage sur le fait que ces deux caractéristiques distinguent de manière tout-à-fait décisive l'expérience mexicaine du modèle coréen souvent donné en exemple aux pays du liers Monde.
Mais le plus grave est que la progression des exportations s'est révélée extraordinairement coûteuse en importations, puisque celles-ci sont passées de 9 à 47 milliards entre 1983 et 1992. Cette véritable explosion reflète assez naturellement l'écart structurel qui sépare les deux économies. L'ouverture aux importations inonde le marché mexicain de produits de meilleure qualité, et relativement bon marché compte tenu de la politique de peso fort. Ainsi, en 1993, 15 % des biens de consommation étaient importés, contre 6 % dix ans plus tôt. C'est le secteur où les importations ont progressé le plus vite puisqu'elles ont été multipliées par neuf, mais ce sont les biens intermédiaires et les biens d'investissement qui représentent le gros des importations.
Du point de vue de la théorie libérale orthodoxe, l'effondrement d'industries jusque-là protégées et brutalement confrontées à la concurrence, est l'exemple-type des bienfaits du libre échange. Les consommateurs bénéficient effectivement d'une offre de meilleure qualité, même si cette possibilité ne concerne évidemment pas de la même manière toutes les couches de la population. Mais la contrepartie en est la déstructuration de secteurs entiers de l'industrie traditionnelle mexicaine, et une pression terrible sur l'emploi. Le déficit commercial représente dans ces conditions une ponction énorme, de l'ordre de 20 milliards de dollars sur les dernières années. Il faut y ajouter les intérêts qui continuent à courir pour 7 à o milliards de dollars par an, ce qui conduit à un déficit de la balance courante de 7 à 8 % du PIB. C'est le même ordre de grandeur que celui du début des années quatre-vingt, qui a débouché sur la crise financière que l'on sait. Comment est financé cet énorme défi-
La logique du Traité est de compter sur les entrées de capitaux, et celles-ci ont effectivement permis de couvrir jusqu'à présent ce besoin de financement. Mais une partie seulement, bien moins de la moitié, correspond à un investissement direct qui augmente les capacités productives de l'industrie locale. Tout le reste est soit de l'investissement en portefeuille, c'est-à-dire des placements financiers, soit de l'endettement des grandes entreprises privées ou récemment privatisées comme la société de téléphone Telmex.
Du coup, la dette extérieure recommence à augmenter. Certes, le plan Brady négocié en 1990 a permis de stabiliser la dette publique qui représente quand même 79 milliards de dollars à la fin 1993. Mais la dette extérieure totale n'a pas cessé d'augmenter puisqu'elle s'élève à 131 milliards de dollars à la fin de 1993 contre 100 milliards en 1988. C'est au secteur privé et aux banques qu'il faut imputer l'intégralité de cette hausse entre 1988 et 1993 : leur dette représente aujourd'hui 47 milliards de dollars et a ainsi pris le relais de celle de l'Etat.
Il est plus que douteux que l'afflux de capitaux nécessaire pourra être durablement maintenu. D'abord parce que les entrées récentes correspondaient en partie au retour de capitaux spéculatifs sortis au cours des années quatre-vingt; ensuite, parce que les entrées de capitaux récentes sont réversibles : rien ne les empêcherait de repartir dès lors qu'apparaîtraient une baisse de rentabilité ou des tensions sur le change. Cette fragilité est devenue manifeste au début de 1994, avec le soulèvement zapatiste et l'assassinat de Colosio, le candidat officiel. Il a fallu immédiatement rassurer les détenteurs de capitaux en portant les taux d'intérêt à des niveaux intenables très longtemps. Ainsi, en juin 1994, le taux bancaire de référence s'élevait à 18 % pour un taux d'inflation de l'ordre de 10 %.
Reste alors l'investissement international direct qui a probablement atteint un maximum, d'autant plus que les garanties économiques et politiques offertes par le Mexique sont en train de s'effriter. On touche là une des limites essentielles de la logique du Traité vue du côté mexicain : le différentiel de salaires ne peut pas drainer un flux illimité de capitaux à hauteur du déficit commercial. C'est la clé du problème mexicain des années à venir : les marchandises américaines arrivent beaucoup plus vite que les capitaux et il faudra bien d'une manière ou d'une autre ajuster ces différents flux. De graves difficultés monétaires et financières se profilent donc à l'horizon, dont le ralentissement de l'économie mexicaine est un signe avant-coureur.
Ces tensions sont en effet d'autant plus graves que les capacités d'exportations sur le marché américain sont en train de saturer, et que l'on a assisté à un très net ralentissement de la croissance, complètement déphasée par rapport à la conjoncture aux Etats-Unis, dont on attendait pourtant qu'ils tirent l'économie mexicaine. Après avoir fluctué autour de 3 ou 4 % entre 1989 et 1992, la croissance du PIB a péniblement atteint 0,4 % en 1993, ce qui veut dire que le revenu moyen a recommencé à reculer. Sur l'ensemble du sexennat, la croissance moyenne aura été de 2,4 %, correspondant à un simple maintien du revenu moyen par tête. Mais avec quelles inégalités !
La régression sociale
Sur le plan intérieur, le projet modernisateur s'est incarné en de multiples réformes visant toutes à défaire pièce par pièce le modèle issu de la Révolution et de la période cardéniste. De nombreux tabous ont été brisés, notamment celui du nationalisme qui faisait des Etats-Unis une sorte d'ennemi héréditaire alors qu'ils apparaissent aujourd'hui comme un partenaire naturel. La production mexicaine a été relancée, l'inflation contenue, les finances publiques assainies, l'appareil productif réorienté, et le niveau de vie a cessé en moyenne de reculer. Mais, dans le même temps, c'est tout un modèle social qui est ébranlé dans ses fondements, qu'il s'agisse de la paysannerie, du syndicalisme corporatiste, de la prise en charge par l'Etat d'un certain nombre de services collectifs. Dans tous ces domaines, le Traité a servi d'outil de légitimation des politiques menées.
Dans la plus pure tradition libérale, l'Etat a ainsi vendu une partie importante du secteur public industriel et bancaire : compagnie aérienne, téléphone, mines, etc. Il grignote un peu plus chaque année ses dépenses sociales, le droit au travail est démantelé, la Constitution peu à peu remaniée pour s'accorder à l'air du temps. Le tout à l'exportation a eu des effets particulièrement désastreux sur l'économie paysanne et s'est accompagné d'une offensive
vigoureuse, y compris au niveau légal et constitutionnel. L'ejido, ce mode de propriété hérité de la réforme agraire menée notamment par Cárdenas père à la fin des années trente, a été vidé de son contenu, de manière à rendre de nouveau possible la concentration des terres. Les prix de garantie ont été baissés ou supprimés, et les paysans sont confrontés aux importations de maïs des Etats-Unis à des niveaux de coûts par rapport auxquels ils ne sont plus compétitifs. Alors ils quittent la terre pour les grandes villes, où ils vont gonfler le fameux secteur informel.
D'une certaine manière, tout ce qui est bon du point de vue de la capacité à attirer l'investissement international, à savoir les bas salaires et la forte productivité, accroît les tensions sociales internes. Le maintien des bas salaires, nécessaire pour ne pas voir disparaître l'avantage comparatif, implique une stagnation durable du marché intérieur et du niveau de vie de la majorité de la population. Le salaire industriel a certes connu une certaine progression entre 1990 et 1992, années de croissance plus soutenue, mais il reste encore inférieur d'un quart au niveau qu'il avait atteint avant la crise de 1982. Quant au salaire minimum il a perdu 60 % de son pouvoir d'achat depuis 1980 et il représente de moins en moins (heureusement! ) une référence pour la fixation des salaires
Les emplois peu rentables par rapport aux normes du marché mondial sont supprimés et ne sont pas remplacés par ceux qui sont créés dans les secteurs exportateurs. Ces évolutions font boule de neige, puisque l'austérité salariale et les faibles créations d'emplois tendent à freiner la croissance du marché intérieur. Et l'un des problèmes majeurs des années à venir est que l'orientation prise par l'économie mexicaine implique un faible contenu en emplois de la croissance, alors même que la population active continue à croître à un taux supérieur à 3 % l'an : c'est environ un million d'emplois qu'il faudrait créer chaque année, et l'on en est très loin.
Une polarisation aggravée Du coup, de très profondes tensions sociales sont en train de s'accumuler, et le gouvernement aura beaucoup de mal à colmater les brèches en saupoudrant les zones sensibles de subventions sur le budget du Pronasol (Programme national de solidarité). La leçon de choses du Chiapas est là pour le montrer. La structure sociale très inégalitaire et polarisée du Mexique ne date pas d'aujourd'hui, mais elle s'aggrave. Toute la logique du modèle actuel conduit en effet à dissocier la partie la plus pauvre du Mexique du reste de la société. La mise en place progressive d'un espace commercial peu à peu débarrassé de toute entrave représente sans doute la seule voie disponible aujourd'hui au gouvernement mexicain, mais c'est une voie semée d'embûches. Contrairement à l'imagerie officielle, un tel mode de croissance est en effet fondamentalement déséquilibré. Plutôt que d'unifier et d'harmoniser un espace économique et social, il accentue, de manière combinée, les distorsions économiques externes et les différenciations sociales internes. Les modalités d'un développement harmonieux ne sauraient naître par génération spontanée de l'établissement du Grand Marché, ni, de manière plus générale, du respect aveugle des lois du marché.
De ce point de vue, le Mexique est un cas d'école. Les effets sociaux de l'orientation néo-libérale sont en effet limpides : la société mexicaine, déjà profondément inégalitaire, est soumise à un processus de polarisation sociale accélérée. La répartition du revenu fait apparaître de grandes inégalités : en 1992, les 20 % de ménages les plus riches concentrent 54,2 % du revenu, alors que les 40 % les plus pauvres n'en reçoivent que 12,7 %. Ces chiffres tout-à-fait officiels, sont tirés d'une enquête menée régulièrement par l'Institut de Statistique. Ils montrent aussi que cette inégalité s'est creusée dans le temps puisque ces deux mêmes pourcentages étaient respectivement de 49,5 et 14,4 % en 1984. La division des études économiques et sociales de Banamex, l'une des principales banques, désormais privée, a mené des calculs qui éclairent encore mieux cette évolution régressive. Ils montrent que seuls les 30 % de ménages les plus riches ont vu leur revenu par personne progresser entre 1984 et 1992, avec une augmentation record de 25 % pour les 10 % les plus riches. Les autres ont eu moins de chance : leur revenu réel a baissé, à l'exception des 10 % de très pauvres qui ont bénéficié des mesures du Pronasol, et cette baisse est d'autant plus marquée que le revenu de départ était faible.
La pauvreté définie par rapport à un niveau de revenu par personne inférieur à 60 dollars par mois est passée de 16,6 % en 1980 à 22,6 % en 1989, l'extrême pauvreté (revenu inférieur à 30 dollars) a bondi quant à elle de 2,5 à 7,3 % sur la même période. Ces données émanant d'un rapport de la Banque mondiale consacré à l'Amérique latine et paru en 1993 livrent donc un diagnostic clair et net sur l'évolution du phénomène de pauvreté, même s'ils en sous-estiment l'ampleur. D'autres évaluations tendent à établir que 40 millions de Mexicains, sur 95, vivent en-dessous du seuil de pauvreté.
Vers de nouvelles crises
Que le Mexique soit donné en exemple d'une politique d'ajustement structurel réussie montre à quel point le capitalisme contemporain fonctionne de manière régressive. L'expérience mexicaine montre au contraire les extrêmes limitations d'un tel modèle. Même du point de vue strictement économique, les succès remportés du côté des exportations et sur le front de l'inflation sont compensés par un dérapage extravagant du déficit extérieur, par une reprise de l'endettement et par l'accumulation de tensions catastrophiques sur la monnaie. Toutes ces contradictions ne déboucheront pas forcément sur une nouvelle crise financière explosive semblable à celle de 1982, mais elles interdisent absolument de parler de modèle stable : c'est à une véritable fuite en avant que l'on assiste.
Sur le plan social, c'est l'équité qui est mise à mal. Ce qui domine, c'est bien, comme un peu partout dans le monde, la figure du fractionnement entre le Mexique qui gagne et celui qui perd, entre les 24 milliardaires en dollars et les paysans du Chiapas. Cela pose au régime mexicain un problème majeur qu'il ne semble pas en mesure de résoudre : la logique néo-libérale implique le sabordage de sa base sociale traditionnelle, sans qu'il ait les marges de manœuvre suffisantes pour s'en dégager une nouvelle. Bien des péripéties de la vie politique mexicaine, et notamment l'assassinat de Colosio, peuvent s'interpréter à la lumière de cette contradiction qui est lourde, dans les années à venir, de crises sociales de grande ampleur.*
Paris, Septembre 1994