Élargissement de l'Union et nouvelles restructurations néolibérales en Europe centrale
Par G. Buster*
L"élargissement de l'Union européenne
vers l'Europe centrale et orientale atteint, en ce début de l'année 2002, un point décisif. Le Conseil de l'Europe de Göteborg a confirmé qu'il s'agissait d'un processus "irréversible" et a fixé un calendrier final pour les négociations, qui devront s'achever avant décembre 2002 et permettre aux États concernés de participer à l'élection du Parlement européen en 2004. Le Conseil de l'Europe de Laeken a adopté à son tour une résolution politique fixant la première phase de l'élargissement qui inclura l'ensemble des pays candidats à l'exception de la Roumanie, la Bulgarie et la Turquie. Finalement, le Conseil européen de Séville a confirmé son intention de présenter la position de l'Union sur les chapitres encore non ouverts des négociations au mois de novembre et de conclure avant la fin d'année, en accord avec le plan prévu.
Si pendant des années la question de l'élargissement a marqué et conditionné l'horizon politique des Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et servi à justifier les politiques néolibérales d'ajustement comme mécanisme de changement de système, dans les douze mois restants - et au cours des différentes périodes transitoires qui leur seront concédées - ils seront contraints à une restructuration économique et administrative profonde et définitive et, en conséquence, à une exacerbation des conflits d'in* G. Buster est membre du conseil de rédaction de la revue Viento Sur, por una izquierda alternativa, publiée à Madrid. 1. Voir "Inicial results of Eurobarometer survey in candidate countries show broad support for
Is s i (http://europa.eu.int/comm/public_opinion). 2. Voir Enlargement Weekly, janvier 2002, avec le cadre complet des négociations pays par pays http://europa.eu.int/comm/enlargement/docs/n ewsletter) 3. Voir EU Observer, "Poland Tightens up position in talks", 19-12-2001 Chttp://www.euobserver.com/index.phtml?selected_topic=none&action=view&article_id=4616i).
térêts. Ensuite, quand l'adhésion sera pleinement réalisée, le marché unique agira effectivement sur les rapports de forces établis dans chacun des pays candidats, en aggravant la division entre gagnants et perdants dans ce grand chambardement social.
Au bout de dix ans de changement de système, l'opinion publique dans les PECO vit le processus d'adhésion à la façon de quelqu'un qui espère apercevoir la lumière au bout du tunnel, accablé par les sacrifices d'aujourd'hui mais avec l'espoir qu'ils serviront à quelque chose demain. C'est une question primordiale parce qu'au terme des négociations un référendum devra être
L'aveni des PECO, qui fut "radieux" est devenu réllement "hollywoodien " organisé dans chacun des pays candidats. L'expérience de ces dernières années en la matière n'est pas très concluante, en particulier dans des pays comme l'Estonie et la Lettonie. Mais la dernière enquête de l'Eurobaromètre fait apparaître une légère progression des votes favorables qui, pour l'ensemble des PECO, atteindraient 60 %, même si dans un pays comme la Pologne 40 % des personnes interrogées estiment que le gouvernement est « trop complaisant avec TUE » dans les négociations. Dans les Etats membres, huit personnes sur dix estiment de ne pas être informées sur l'élargissement, quoique 48% se montrent inquiets des effets négatifs possibles en ce qui concerne l'immigration, l'emploi ou la criminalité (1).
Où en sont les négociations ? Sur un total de 372 chapitres (12 pays, 31 chapitres par pays), la discussion s'est ouverte pour 354 et 289 ont été provisoirement refermés Les 18 qui restent à ouvrir, et les 83 qui ne sont pas encore fermés, concernent les questions décisives et les plus délicates, ayant des implications financières ou institutionnelles : agriculture, politique d'aides régionales, restructuration de l'industrie lourde et aides de l'Etat, provisions financières et budgétaires pour l'après-élargissement (2).
Les différences de niveau de vie des PECO par rapport à la moyenne de l'UE, la faible productivité agricole et le pourcentage élevé de la population active dans le secteur de l'agriculture, le maintien d'effectifs importants dans l'industrie lourde et dans la sidérurgie-métallurgie moyennant une subvention de l'État plus ou moins ouverte, à quoi s'ajoute un niveau de chômage élevé, atteignant 16,5 % en Pologne, font que ces négociations se déroulent dans un cadre très complexe. Ce qui est exigé des PECO, et particulièrement de la Pologne qui, par sa taille, pose un problème particulier, c'est une réduction drastique du nombre de paysans et leur transfert vers d'autres activités de production, mais aussi une restructuration de l'industrie lourde et de la sidérurgie-métallurgie traditionnelle, avec un système de protection sociale très peu développé et une crise budgétaire qui empêche toute augmentation des dépenses sociales. Et tout cela en trois ans et en marchandant les aides structurelles et les subventions de la Politique agricole commune (PAC).
Rien d'étonnant à ce que le processus de négociation et d'adaptation au cadre communautaire ait provoque suspicions et resistances dans les PECO, surtout en Pologne Le gouvernement de coalition social-démocrate-paysan récemment élu y fait face à une opposition parlementaire composée des partis paysans les plus radicaux et de l'extrême droite catholique anti-européenne. Il a déjà dû faire marche arrière, en plein scandale politique, sur le premier thème abordé dans les négociations avec Bruxelles, concernant la période transitoire pour l'acquisition de terres par les citoyens communautaires apres
l'élargissement (3).
Tout ces éléments - la décision politique prise à Laken quant à la composition du premier groupe pour l'élargissement, la situation politique en Pologne et dans d'autres PECO, les conséquences sociales des questions en négociation et les difficultés pour l'UE à définir une position commune au moment des élections au Portugal, aux Pays-Bas, en France, et en Allemagne - tout cela, donc, a pesé lourdement sur la capacité de la présidence espagnole a assurer les progrès attendus et le plan des négociations. Un peu d'istoire
Les "thérapies de choc" néolibérales, qui ont engagé la transition vers le capitalisme après la chute du Mur de Berlin en 1989, ont engendré une forte baisse du PNB, provoqué l'appauvrissement d'une part importante de la population et conduit à un chômage structurel compris entre 10 % et 17 % dans 'ensemble des PECO (4). II a fallu attendre 1999 pour que la majorité d'entre eux retrouvent un taux de croissance positif et que leur PIB atteigne le niveau d'avant la « transition », et 2000 pour que cela les concerne tous (5).
C'est en 1993, sur la base de l'article 49 du traité de l'UE, que le Conseil de 'Europe de Copenhague a établi les critères politiques et économiques pour l'adésion des PECO (démocratie, État de droit, économie de marché viable, reprise de l'aquis communautaire). Les négociations engagées par l'UE avec les candidats déclarés séléctionnés en 1994-95 ont conduit à la signature des Accords européens, un mécanisme transitoire pour préparer les négociations d'adhésion, avec un ensemble d'aides limitées, en particulier les programmes PHARE, auquel se sont rajoutés à partir de 2000 ISPA et SAPARD. Les Comités et les Conseils d' Association annuels ont veillé et pesé sur le rapprochement des PECO avec le cadre communautaire. En 1994 déjà, avec la désarticulation de l'ancienne division régionale du travail au sein du COMECON, l'UE est devenu le partenaire commercial le plus important pour les PECO, en absorbant 60 % de leurs exportations en 2000, avec un excédent commercial pour l'UE qui atteint 17 milliards d'euros (6).
Le Conseil européen de Madrid en 1995 a demandé que la Commission fasse une étude des conséquences financières de l'élargissement. Le résultat, l'Agenda 2000, a donné lieu à des négociations particulièrement dures qui ne se sont achevées que lors du Conseil extraordinaire de Berlin en 1999, en adoptant un calendrier de financement jusqu'en décembre 2006. Pendant la période transitoire, les critères de répartition des aides agricoles, régionales et structurelles seront les mêmes pour les anciens et les nouveaux membres de l'UE. Au vu des calculs faits en son temps par la Commission, ces budgets doivent permettre de couvrir les transferts au bénéfice des nouveaux membres jusqu'en 2007, où il faudra alors adopter un nouveau budget pour l'UE. A ce moment là, la Commission a prévu 3,12 milliards d'euros par an pour financer les programmes de pré-adhésion et un total de 58 milliards d'euros pour les aides structurelles et à l'agriculture concernant les nouveaux membres, et uniquement 45 milliards de crédits de payement (7): Le problème de fond
L'élargissement va concerner 75 millions de citoyens qui vont se rajouter aux 375 millions que compte aujourd'hui l'UE, une augmentation de 20 % donc, alors que le PNB de l'UE ne progressera que de 4,5 % Comme le relève The Economist, avec un certain relent malthusien, « ils sont nombreux et ils sont pauvres » (8). Dans le cas de l'élargissement à l'Espagne, au Portugal et à la Grèce, l'augmentation atteignait 22 % pour la population et 10 % pour le PNB.
La différence de niveau de revenus est énorme. Le PNB per capita de ces trois pays candidats en 1980 représentait 66 % de la moyenne de la communauté européenne, alors que celui des PECO n'atteint que 38 % (exprimé en parité de pouvoir d'achat et moins de 20% exprimé en valeur au taux de change réel). Cela conduira à une réduction de 15 % du PNB per capita de l'UE (exprimé en parité de pouvoir d'achat). Dans le cadre des règles actuelles, cela conduirait à des modifications importantes des transferts financiers entre pays actuellement membres. Alors que la population de la Pologne atteint 10 % de celle de l'UE, son PNB n'en repré4. Pour un résumé des conséquences sociales de la transition et des conflits sociaux qu'elle a dans des secteurs comme l'inprovoqués, voir Agustín Maraver, "Trabajadores posants, la mécanique élecNomenclatura en la Transición", Cuadernos del Este, n° 20, 1997. 5. EBRD (2001) Transition tions, du fait des investisseReport, European Bank for Reconstruction and Development. 6. Pour 'évolution des rapports commerciaux avec les Accords production. européens, voir Joseph F. 7. Francois et Machiel Rombout, Trade Effects from the Union: An historic opportunity Integration of the central and (http://europa.eu.int/comm/enl East European Countries into argement).
sente que 2 %. C'était 14 % et 8 % respectivement dans le cas de l'Espagne en 1980
Selon le modèle le plus sophistiqué qu'ait élaboré la Commission jusqu'ici, le problème tient à ce que, en supposant que les réformes en cours se poursuivent, « pour les 8 pays candidats, ou les 10 si on inclut la
Romanie et la Bulgarie, la croissance annuelle moyenne pourrait atteindre 3 % pendant la période 2000-2009 alors que pour l'Europe des 15, selon un calcul prudent, elle atteindrait 2,5 %. On peut donc dire que le processus de rapprochement se poursuivra, mais à un rythme très lent » (9).
On peut souligner que ce modèle est construit à partir des chiffres de croissance de la période 1994-1999. Mais il sera nécessaire de tenir compte des effets différenciés de la récession internationale entre les Etats membres de l'UE et parmi les candidats. Les conséquences de l'élargissement pour les actuels États membres, toujours selon ce modèle et la denière étude faite par la
Commission, seront donc infimes, qu'elles soient négatives ou positives (10).
Ces perspectives ont des conséquences politiques quant à l'élargissement, avec un durcissement jusqu'au dernier moment des positions des uns et des autres. Si on considère les fonds structurels - soit 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006
— la baisse du revenu régional per capita due à l'élargissement aura pour conséquence que 11 des 17 régions qui, en Espagne, perçoivent des fonds structurels, perdront cette aide car elles se situeront au-dessus des 75 % de la moyenne communautaire.
Aznar a essayé de rovrir la discussion close au Sommet de Berlin en 1999 et d'assurer à l'Espagne une garantie explicite de dotation de fonds structurels pour 2007-2013, avec une longue période transitoire pour les régions qui ne seraient plus sélectionnées avec les critères actuels, en menaçant de bloquer dans les négociations la position allemande qui propose une période trans-
8. Pour les chiffres qui suivent, the EU, Sussex European
Institute. On va vers l'équilibre
DG for Economic and Financial
Affairs, "The economic impact dustrie automobile et ses comof enlargement", Enlargement e trique, les équipements de
(http://europa.eu.int/economy_ finance). The Economist bureau et les télécommunica-
"The door creaks open", 17 ments de multinationales euronovembre 2001.
péennes dans ces secteurs,
9. "The economic impact of motivés par de plus bas niveaux enlargement", OC, p. 30-31.
de salaires et autres coûts de
10.
Consensus
Economics,
"Eastern Europe Consensus
EU Enlargement DG,
Forecasts", 19 novembre 2001
Enlargement of the European
(http://www.consensuseconomics.com).
itoire de 7 ans pour les déplacements de personnes. A ce moment là, tous les autres États membres ont refusé d'ouvrir le débat et ont isolé Aznar. Mais quelques mois après, en mai, le premier ministre danois Rasmussen a souligné le danger que différents Etats membres essayent de poser non seulement cette question mais aussi celle de la réforme de la PAC si aucun accord n'intervient entre eux avant décembre sur l'offre financière pour le PECO ou si l'élargissement est en retard à cause du blocus de la question de Chypre ou d'un second « Non » au référendum irlandais sur le Traité de Nice.
Dans les nouvelles négociations qui s'ouvriront au lendemain de l'élargissement, avec pour horizon 2007, si l'Espagne veut conserver une partie des aides structurelles qu'elle perdrait du fait de « l'effet statistique », elle devra rechercher une alliance avec les PECO. Cette alliance peut seulement porter soit sur le relèvement du seuil du PNB per capita pour les aides, en le portant à 90 % de la moyenne communautaire, soit sur l'augmentation de budget correspondant qui passerait de 0,45 % du PNB de l'UE aujourd'hui à 0,66 %, comme cela a déjà été suggéré dans une étude de la Commission. Mais la première hypothèse ne rapporte rien aux PECO et, dans la seconde, ils préféreront rechercher un accord avec l'Allemagne — le principal contributeur au budget communautaire — pour éviter que les grandes puissances de l'UE ne réforment définitivement le système des aides régionales en les réduisant dramatiquement, comme Schröder en a fait la menace. Si l'Espagne reçoit au titre des aides régionales 1000 euros par tête et par an dans la période 2000-2006, il n'est pas sorcier de prévoir ce qui attend la Pologne et la Slovaquie même si le transfert des fonds structurels ne pourra excéder 4 % du PIB d'un pays.
Dans la proposition de la Commission en vue de clore les négociations, présentée le 30 janvier, les limites décidés à Berlin en 1999 sont maintenues. Mais en repoussant l'élargissement au second semestre de 2004 une série d'économies réalisées permettrait d'étendre les aides prévues à l'ensemble des dix nouveaux États membres au lieu des six prévus en 1999. De plus les candidats devraient payer leur contribution au budget communautaire dès le premier jour de leur 11. Gertruda Uscinka, "The social security system in Poland", numéro spécial sur la sécurité sociale dans les PECO de la Belgian Review of Social Security, vol. 43, 2001, p. 224-225. 12. Enlargement Weekly, 14 janvier 2002, "Fishler goes further on agriculture thinking", (http://europa.eu.int/comm/enlargement/docs/n ewsletter)
adhésion (environ 5 milliards d'euros annuels dans l'ensemble), ce qui réduirait en 2006 le poids de la contribution des 15 membres actuels de 0,16 % du PNB de l'Union à seulement la moitié, 0,08 % (à l'exception du Royaume-Uni, qui a obtenu un régime spécial dans l'Agenda 2000).
Comme l'octroi des aides aux PECO nécessite de régler des formalités et donc prendra du temps et que leur contribution au budget sera immédiate, une réduction nette des flux financiers touchera cinq des nouveaux membres et nécessitera des compensations spéciales de la part de l'UE pour éviter qu'ils en soient réduits à l'état de simples payeurs. De même sept des nouveaux membres risqueraient de ce fait de recevoir moins d'aides qu'avant l'élargissement. Pour éviter cela un mécanisme complexe de redistribution a été prévu, qui pourra affaiblir la cohésion des nouveaux membres lors de la défense de leur position dans les négociations concernant la période 2006-2013 face aux 15 membres originaux. L'agriculture
C'est le secteur le plus délicat dans les négociations en cours et c'est aussi celui qui fait apparaître les différences les plus dramatiques. Dans les PECO, 17 % de la population active se trouve dans le secteur de l'agriculture qui représente 8 % du PNB (ce qui est très semblable à la situation que connaissaient à l'époque l'Espagne, le Portugal et la Grèce), alors que la moyenne se situe à 4 % et 1,5 % respectivement dans l'UE. Ici encore, la Pologne constitue un cas à part, tout comme la Roumanie : 21 % de la population active et 4 % du PNB pour la Pologne, 40 % et 15 % pour la Roumanie. Dans ces deux pays, plus de 80 % des terres sont de petites exploitations familiales au niveau de productivité très bas. A eux deux, ils comptent autant de paysans - 7,3 millions — que l'UE dans son ensemble. Dans l'ensemble des PECO, la Roumanie exceptée, l'emploi rural a diminué de 4 % depuis 1994. La Pologne a déjà perdu 600 000 emplois dans les campagnes au cours de cette période.
Le modèle de la Commission déjà évoqué prévoit des réductions d'emploi annuelles supérieures à 1 % dans l'agriculture et de l'ordre de 2 % dans le secteur public pour les 8 pays candidats de la première phase. Pour la Pologne, avec sa structure agraire particulière, cela suppose le déracinement de plus d'un million d'habitants des campagnes au cours des 5 prochaines années, alors même que la réforme du secteur public et la restructuration de l'appareil industriel jetteront à la rue quelque 250 000 personnes.
Les conséquences sociales de tout cela sont difficilement prévisibles dans un pays qui a connu au cours des 10 dernières années une diminution de 50 % du pouvoir d'achat à la campagne et un taux de pauvreté, toujours à la campagne, porté à 29,9 % alors que la moyenne nationale est de 16,5 % (11).
Pourtant, la Commission considère que les aides liées à la PAC sont incompatibles avec la nécessaire restructuration de la campagne polonaise. Au comble du cynisme, le commissaire Fishler a déclaré le 10 janvier à Berlin que « le changement structurel dans les pays candidats prendra du temps et que nous devons prendre en compte le débat très controversé concernant les paiements directs. Qu'arriverait-il si on appliquait pleinement ce dispositif dès l'adhésion ? D'abord ce serait un encouragement à maintenir les structures actuelles et, ensuite, nous courrons le risque de révoltes sociales parce que, tout d'un coup, les paysans gagneraient plus que les autres travailleurs dans une même région » (12).
Cela résume la philosophie de la proposition de la Commission en ce qui concerne les aides agricoles dans le cadre du paquet financier pour achever les négociations sur l'élargissement, présentée le 30 janvier. Les aides directes seraient étendues aux paysans des PECO dès leur adhésion, mais avec une longue période transitoire, ce qui conduira à leur réduction au niveau du quart de celles reçues par les paysans de l'UE en 2004, de 30 % en 2005 et de 35 % en 2006, sur la base d'un système d'attribution également distinct, qui ne serait pas basé sur la production ni sur le nombre de têtes de bétail. A partir de 2006 la proportion des aides directes devrait être croissante jusqu'à atteindre, en 2013, le même niveau que celui des quinze États membres. Néanmoins, comme l'a signalé Fishler, cette égalisation se réfère aux proportions et non aux montants absolus car il s'attend à ce que d'ici 2013 la PAC soit radicalement réformée dans tous les cas de figure. Il s'agit d'une réforme qui impliquerait la réduction draconienne des aides directes pour tous les paysans de l'Union et leur remplacement par des fonds de développement rural dont l'objectif sera de maintenir le niveau de vie de manière à éviter le dépeuplement des zones rurales, mais non d'inciter à l'actuelle surproduction agricole à des prix subventionnés par l'UE.
D'après The Economist, « conformément aux plans actuels, la PAC ne s'appliquera pas pleinement à l'Europe centrale parce que, à en croire les eurocrates, cela supposerait la banqueroute du système et que, par ailleurs, ce n'est pas nécessaire parce que les prix des aliments en Pologne connaîtront une hausse
après l'adhésion » (13). Or les mêmes eurocrates affirment dans leurs publications que « des augmentations significatives de prix après l'adhésion ne pourront concerner que la viande de bœuf, le sucre, le lait (et des dérivés comme le beurre ou le lait en poudre) et des céréales de consommation courante (mais, seigle et orge)... Les simulations font apparaître que, compte tenu de ces facteurs, l'impact sur les prix agricoles de l'introduction de la PAC dans les PECO sera faible ou modéré. Tout semble indiquer que les développements à venir de la production dans les PECO, et les conflits éventuels liés aux limites imposées par l'OMC après l'adhésion, seront davantage dominés par des progrès en termes de productivité que par l'introduction de la PAC elle-même » (14). Sombres perspectives pour les PECO
« L'UE paraît nous dire que nous aurons les mêmes obligations que les États membres, mais pas les mêmes droits » a reconnu Pawel Samecki, l'un des négociateurs polonais (15). Le 22 mai, les dix candidats prévus pour l'élargissement de 2004 se sont réunis en Pologne, à Varsovie, pour exiger ensemble plus d'argent et une application pleine de la PAC et des aides structurelles aux PECO, avec une phase transitoire qui n'irait pas au delà de 2006. Ils réclament également la garantie que les aides financières de l'UE aux PECO seront au moins égales ou supérieures en 2005 à celles reçues avant l'élargissement.
La résistance de l'Allemagne, des Pays-Bas et de la Suède envers toutes les aides directes qui pourraient mettre en cause la réforme radicale de la PAC qu'ils proposent ne peut être dépassée actuellement. Mais lors du Conseil européen de Séville un accord provisoire a été trouvé pour considérer que si l'Agenda 2000 ne prévoit pas d'aides directes à l'agriculture, ces dernières feraient partie d'un trésor qui devrait servir à tous les États membres après l'élargissement.
Il faut ajouter à ce scénario la réduction des aides de l'État et la restructuration de la 13. The Economist, "Looking west, looking east", 25 octobre 2001. 14. "The economic impact of enlargement", op. cit., p. 57. 15. The Economist, "Looking west, looking east", 25 octobre 2001 et Michael Mann, "EU candidates may wait years for subsidies", Financial Times, 8 janvier 2002. 16. Cité par Catherine Samary dans son intéressant article "L'élargissement à l'Est : quelles alternatives à gauche ?", Inprecor n° 452 de novembre 2000.
sidérurgie, repoussée jusqu'ici dans la majorité des PECO. Ou encore le déficit budgétaire alarmant de la Pologne et la crise fiscale que cela a provoqué, ainsi qu'une crise grave de surproduction agricole en 2001 et lors de la prochaine récolte d'automne, que l'État ne sera pas capable d'acheter aux prix négociés. Et l'absence d'un système de protection sociale dans les PECO quelque peu comparable avec ceux de l'UE. Karol Modzelewski avait déjà attiré l'attention en 1995 sur les conséquences négatives de l'élargissement (16). La seule soupape de sécurité prévue est l'émigration de 900 000 personnes des PECO vers l'Europe occidentale dans les cinq premières années après l'adhéSIon.
Mais les cartes sont déjà distribuées et, malgré l'âpreté des négociations en 2002, les gouvernements des PECO, quelle que soit leur couleur politique, céderont l'un après l'autre dans la phase finale. Ils sont en effet convaincus que le refus d'adhérer dans le premier groupe aurait des conséquences électorales bien plus dangereuses pour leur avenir politique qu'une mauvaise négociation. Il ne reste plus qu'à se consoler en considérant, qu'après l'adhésion, ils disposeront au sein du Conseil de l'Europe d'un nombre de voix considérables — à condition que soit ratifié le Traité de Nice après le deuxième référendum en Irlande ou que les États membres trouvent une solution pour ignorer la volonté démocratique du peuple irlandais — et qu'ils pourront participer de plein droit aux prochaines négociations sur le budget communautaire.
Mais les règles du jeu sont sur le point de changer dans le débat sur l'avenir de l'Union européenne. Le directoire des grandes puissances (France, Allemagne et Royaume-Uni) n'est pas prêt à d'interminables négociations et marchandages au sein de l'UE élargie. Et nombre de pimpants citoyens de l'UE en Europe centrale et orientale peuvent finir, comme l'a dit Marx (Groucho) par « passer, grâce à leurs propres efforts, de la plus épouvantable pauvreté à la plus totale misère ».
30 juin 2002