E plan Cruzado, promulgué en février dernier, a échoué.
Laos mes die dions de novembre dernier eh naient ta après les élections de novembre dernier en étaient la preuve, celles qu'a annoncées le président Sarney au mois de décembre le confirment (cf. Inprecor numéro 234 du 19 janvier
1987).
dans les mois qui viennent, le lait a d'ores et déjà augmenté de
Les prix de 500 produits de base vont être « libérés » dans les mois qui viennent, le lait a d'ores et déjà augmenté de 110%.
1987, les experts économiques tablent de nouveau sur une inflation bien supérieure à 100 % et les banques prévoient déjà de rémunérer les certificats de dépôt à un taux de 750 %. Pendant toute la période de gel des prix et des salaires, le taux d'intérêt de l'épargne était en-dessous de l'inflation réelle.
Conséquence de ce décalage, les Brésiliens, notamment des
Pierre SALAMA
La plupart des économies latino-américaines connaissent depuis plusieurs années un processus de désindustrialisation marqué (1). Il semble qu'il s'agisse de quelque chose de plus profond qu'une simple crise d'accumulation appelée à être dépassée. La baisse du poids relatif de l'industrie dans l'ensemble des richesses produites est nette, durable apparemment, et indique a contrario une montée relative du secteur primaire. C'est pourquoi on peut avancer, avec prudence, que la crise financière actuelle que ces pays subissent, pourrait de nouveau axer leurs économies vers le secteur primaire. On retournerait ainsi vers une division internationale du travail classique. Mais, si un tel mouvement de destructuration-restructuration de l'appareil productif devait se confirmer, les problèmes qu'il soulèverait seraient très importants. Il ne semble pas possible qu'un tel retour puisse se faire sans heurts susceptibles de dévier ce processus. La formation sociale s'est complexifiée, suite à l'industrialisation, l'urbanisation a atteint un niveau considérable et il existerait un hiatus entre une telle formation sociale et la mise en place d'une division internationale du travail « archai"que » basée sur les exportations de produits primaires dont les termes de l'échange se dégradent sensiblement. Le retour en arrière de ces économies que signifie.
rait cette évolution s'accompagnerait d'un tel processus de marginalisation, qu'il ne semble pas possible qu'elle puisse se développer durablement.
Mais la forêt de la désindustrialisation ne saurait cacher l'arbre brésilien de la croissance forte. L'explication de l'industrialisation vive du Brésil et du dépassede la crise du début des années 1960, exception dans le continent latino-américain, un tournant ?
doit être cherchée dans des raisons qui, de façon apparemment paradoxale, engendrent ailleurs la désindustrialisation. La plupart des pays latino-américains n'ont pu acquérir une taille, une diversification et une plasticité suffisante de leur appareil industriel qui leur permettent à la fois de dégager un colossal transfert net de ressources vers les banques étrangères et de susciter une croissance industrielle forte. LE TROISIEME SOLDE COMMERCIAL
DU MONDE Le Brésil a un solde commercial positif très important, le troisième du monde après le Japon et l'Allemagne, soit 13,4 milliards de dollars en 1984, 12,5 en 1985, 13 prévus en 1986 (2) qui lui permet de financer une grande partie du service de la dette. Malgré l'ampleur des transferts, celle-ci n'aurait baissé que de 193 millions de dollars au ler semestre 1986 et se maintiendrait globalement à un niveau extrêmement haut puisqu'elle s'élève à 106 milliards de dollars en terme brut soit 350 % de la valeur des exportations de biens et de services contre 537 % pour l'Argentine, par exemple. Le paiement des seuls intérêts en pourcentage des exportations de biens et de services baisserait légèrement pour passer de 38 % en 1985 à 29% en 1986, grâce à l'essor exportations et au fléchissement récent des taux d'intérêt réels sur le marché financier international (3).
Une telle ponction devrait provoquer un effet dépressif considérable. Si l'on se réfère à la France, des études ont montré que le relèvement du prix du pétrole, provoquerait une augmentation du « transfert » vers les pays pétroliers qu'on pouvait évaluer à 2% du Produit national brut classes moyennes, ont massivement liquidé leur épargne ce qui a eu un double effet : d'une part gonfler la demande et accroitre les importations, mettant en péril l'excédent commercial du Brésil, d'autre part, faire chuter les investissements.
Mais surtout, le plan Cruzado paraissait superbement ignorer la présence d'une dette extérieure qui atteint les 109 milliards de dollars. Le Brésil vient d'obtenir en janvier un rééchelonnement portant sur 4,1 milliards de dollars, dont 3 milliards d'arriérés. Ses créditeurs jouent la confiance à l'instar du Fonds monétaire international qui a vu d'un bon œil les « réajustements » se succédant depuis novembre dernier.
L'article publié ci-dessous analyse ce qui fait la force du processus d'industrialisation brésilien, lui permettant une croissance estimée à 10% pour 1986, mais aussi sa faiblesse, l'endettement massif. Enfin, il décrit les mécanismes du plan
Cruzado, pointant la cause de son échec final : la dette.
(PNB). Cette augmentation aurait suscité une baisse du PNB de 3,5 % et du revenu réel de 5,5 % (4). Certes, le paiement des intérêts, voire du principal de cette dette, n'a pas exactement la même signification :
à l'origine, il traduit un endettement provoqué pour l'essentiel, par un effort d'indépassant d'épargne locale et nourrissant la croissance. Mais, depuis plusieurs années, l'autonomisation de la dette par rapport à la structure productive est telle qu'il acquiert une signification comparable (5).
effet dépressif aurait dû être démultiplié, il l'a été pour de nombreux pays, dans la où le transfert net peut être évalué entre 6 et 8% du PNB, soit trois fois plus que la ponction que les pays importateurs de pétrole ont subie, faudrait également y ajouter le transfert supplémentaire de ressources qu'a da fournir le Brésil par ses importations de
1. Fajnzylberg : « Caractéristiques de l'industrialisation en Amérique Latine » Problèmes d'Amérique Latine numéro 77, 1985.
2. World Financial Market (WFM) septembre 1986. La dernière prévision a été revue récemment en baisse. On estime que l'essor de la demande intérieure devrait réduire ce solde qui s'élèverait toutefois à 10 milliards de dollars.
3. WFM septembre 1986. Idem. On sait que le ministre des Finances souhaiterait limiter le service de la dette à 2,5 % du PNB ce qui, dans les conditions actuelles, semble difficile sans renégociation d'ensemble de la dette.
4. A. Fonteneau et P.A. Muet : « La Gauche face à la crise ». Presses de la FNSP 1986,
5. Pour le Brésil, jusqu'en 1979-1980, date à laquelle l'endettement croissant provient de l'endettement lui-même.
Sur l'autonomisation voir notre article : « Dettes et dollaisation » PAL décembre 1985. Notons que pou de nombreux pays, l'endettement a pour origine, soit une politique monétaire et de change se nourrissant des préceptes des « Chicago-boys »
(Argentine, Chili) et non un effort industriel, soit une politique d'armement (Pérou).
pétrole. Et pourtant la croissance reste
La production s'est de 12 % au ler semestre 1986 par rapport au ler semestre 1985 (6), à tel point qu'on ne sait plus très bien faire la part de l'économique et du politique dans les pénuries actuelles de produits finaux intermédiaires (7). S'est-il agi d'une politique délibérée visant à créer un climat de mécontentement et de défiance vis-à-vis politique économique se voulant originale et, sous couvert d'un réaménagement des prix relatifs, à revenir vers une politique plus orthodoxe libérant les prix salaires? S'est-il agi provoquées par une trop impétueuse, alimentée par la liquidades épargnes, le rattrapage du pouvoir d'achat initié quelques mois avant la mise en place du plan Cruzado, le resserrement de la distribution des revenus, la hausse de l'emploi consécutive à l'accélé ration de la croissance ? (8) Probablement les deux. A la première interrogation, les élections fin novembre ont renforcé les partisans de la poursuite de l'expérience de démocratisation et de mise en place d'une politique économique hétérodoxe. A la seconde, le plan Cruzado II du 21 novembre 1986, a tenté de répondre en élevant les tarifs de certains services publics, les prix des biens durables et des carburants, dans le but de contenir la demande et d'alléger le service de la dette interne dans le budget.
Cette croissance vive est problématique car les mêmes causes ont engendré des effets contraires. C'est elle que nous tenterons d'expliquer. C'est pourquoi nous rappellerons, d'abord, ce que furent les régimes d'accumulation à la veille de la crise financière. Nous présenterons, ensuite, le paradoxe constitué, d'un côté, par la réduction des trois sousouverainetés budgétaire et monétaire, de l'autre côté, par la reconquête d'une autonomie politique plus grande vis-à-vis des gouvernements des métropoles industrielles ; puis, l'issue de ce paradoxe en présentant le plan Cruzado et ses aspects hétérodoxes. AUX ORIGINES DE L'ENDETTEMENT
Au cours de ces trente dernières années, le Brésil a réussi à obtenir un tissu industriel assez complet, allant du secteur des biens de consommation au secteur des biens de production et des produits intermédiaires. La remontée en amont de la substitution des importations, l'impulsion et le dynamisme fournis au secteur des biens de consommation durables, tant par la politique industrielle menée en faveur du secteur produisant des biens intermédiaires que par la politique redistributive des revenus en faveur de 25 à 30 % de la population et au détriment des autres, donnent au tissu industriel un aspect relativement complet où les « trous » forment l'exception. L'évolution de ce tissu industriel vers une complexification croissante suscite des demandes dérivées d'importation importantes pour les produits les plus sophistiqués, s'accomplit avec une ouverture croissante de l'économie au commerce mondial, conduit à un endetteimportant. L'internationalisation par le commerce n'est cependant ni plus ni moins importante que celle qu'on observe en moyenne au niveau mondial et tend à masquer des processus réels de substitution des importations sur certains produits stratégiques. L'internationalisation financière est par contre beaucoup plus importante. La dette a augmenté considérablement, mais les marchés financiers nationaux ont été relativement protégés des intérêts étrangers (9).
Les régimes d'accumulation qui se sont succédés depuis les coups d'Etat de 1964 et de 1967 ont un point commun : Ils excluent des fruits de la croissance la grande majorité de la population et se caractérisent, par conséquent, par une inégalité croissante de revenus (10). Aux lendemains des coups d'Etat et grâce à ces derniers, un régime d'accumulation, parti-
« excluant », original car fondé d'un côté, sur l'importance croissante prise par les courbes dites moyennes dans la distribution des revenus et, de l'autre, par l'essor parallèle et consécutif du secteur de biens de consommation durables, qualifiés à l'époque de biens de consommation de luxe, se met en place. Le dynamisme de ce secteur, contrôlé pour l'essentiel par les firmes multinationales, s'opposait à la léthargie et à l'hétérogénéité du secteur de biens de consommation dits « biens ouvriers », consécutives à la baisse du pouvoir d'achat massive que subirent les travailleurs n'appartenant pas aux couches moyennes, et contrôlé pour l'essentiel par les firmes nationales. Les deux secteurs s'articulaient à un secteur de biens de production et surtout de biens intermédiaires contrôlé par l'Etat. Cette articulation harmonieuse baisse des coûts salariaux et d'une mise en
«heureuse» profils globaux, final et intermédiaire, de la demande et de l'offre, si bien que la valorisation du capital étant assurée, moins dans le secteur de biens de consommation durables tant que ces caractéristiques perdurent, ainsi, ce secteur entraînait alors les autres, d'abord le secteur des biens de production, puis, le secteur des biens de consommation.
A partir de 1975, approximativement, les traits principaux qui caractérisaient le
6. Institut brésilien de géographie et d'économie (IBGE).
7. Sur les pénuries de viande et de lait notamment qui ont marqué toute la période
Brésil, voir Inprecor numéro 8. En glissement sur 12 mois, la production s'est accrue de 14,3 % en juin, de 12,2 % en juillet et de 9,2 % en août. La production automobile a baissé au mois d'août par rapport au mois de juillet de 4,5 % et 7,7 % pour les produits alimentaires. Source IBGE.
9. Monica Baer : « A internacionalizaçao financeira do Brasil » ed. Vozes 1986.
Voir le numéro spécial de Critiques de l'Economie Politique 16-17, Ed. Maspéro 1974.
11, G. Mathias et P. Salama : « L'Etat surdéveloppé ». Ed. La Découverte 1983 et des mêmes auteurs « Heurs et malheurs des couches moyenrégime d'accumulation se modifient. Le moins qu'auparavant sur l'essor de la production des biens de consommation durables bien que l'inégalité de la répartition des revenus en faveur des couches mocontinue de s'accroître (11). L'intervention de l'Etat dans le secteur énergétique, infrastructurel et dans la production de biens intermédiaires pèse de plus en plus. Le Brésil connaît alors un renouvellement importations, malgré une phase d'ouverture croissante de son économie (12), qui lui permettra de consolider son appareil industriel et de lui assurer une certaine
L'AUTONOMISATION DE LA DETTE
Jusqu'à la fin des années 1970, la responsabilité de l'endettement est attribuable aux régimes d'accumulation et aux chocs pétroliers. Il ne fait pas de doute que l'essor conjoint du secteur de biens de consommation durables et des couches moyennes conduit à des importations massives de biens d'équipement et de produits intermédiaires pour l'essentiel, mais aussi de biens durables (13). Les exportations croissent insuffisamment vite par rapport aux importations et le déficit est comblé par l'endettement externe. Le poids plus important que prennent ensuite les secteurs de biens d'équipement et énergétique se traduit par des investissements plus conséquents et que l'épargne locale tant publique que privée ne peut satisfaire intégralement en raison de la taille insuffisante du marché financier due à une taxation trop faible des revenus les plus élevés et à une politique économique privilégiant délibérément le financement externe. Mais la responsabilité de l'endettement ne saurait être exclusivement internes. Les chocs pétroliers vont provoquer de très importants déficits balance commerciale qui sont respectivement de 4,7 milliards de dollars en 1974, de 3,5 milliards de dollars en 1975 et de milliards de dollars en 1976. Le retour à l'équilibre sera précaire malgré l'effort de substitution d'importation et le déficit commercial réapparaîtra à nouveau : 1 milliard de dollars nes » Tiers Monde numéro 100, 1985.
12. Le taux de couverture de l'industrie manufacturée connaít la progression suivante : 40,2 % (1970): 61,3 % (1973): 54,2% (1975); 91 % (1978) : 97,7 % (1979) : 115,9 % (1980): 179,7 % (1981) et 180,6 % (1982). Dans la métallurgie, la substitution des importations est particulièrement forte : le taux de couverture passe de 14,4% à 115,9 % de 1975 à 1982, mais aussi dans l'industrie alimentaire, la mécanique, la chimie de base et les transports.
Cf. Jahni « Un bilan comparatif des stratégies d'industrialisation appliquées au Brésil et en Argentine » Cepii numéro1985 J. Cartier-Bresson : « L'industrialisation brésilienne et la gestion de la contrainte économique externe » 1985 à paraftre dans la Revue Canadienne d'études du développement.
13. Voir par exemple C. Furtado : « Nao a recessao e ao desemprego » Paz e Terra 1983.
INDICATEUR UNITE PIB milliard $ Croissance annuelle % Par habitant $ Structure du PIB Agriculture % Industrie % 100% Services %
Dette extérieure milliard $ Taux d'inflation % Population active million Agriculture % Industrie % Services % Dépenses publiques Education % PIB Défense % PIB Production d'énergie million TEC Consommation d'énergie million TEC a. 4 ; b. 1960-1973 ; c. 1973-1983 ; d. h.1974-1978 (source : L'état du monde 2,7 milliards de dollars en 1979 et 2,8 milliards de dollars en 1980.
Le déficit augmentera considérablement à partir de cette date en raison des sorties massives de capitaux provoquées par la hausse des taux d'intérêt réel sur les marchés internationaux et l'augmendette. Aux chocs pétroliers s'ajoute le choc financier dont on peut mesurer les suffit pour cela de soustraire entrées de devises provenant exportations et des prêts nets des banques étrangères au Brésil, la valeur des importations de pétrole et le paiement des intérêts au titre de la dette. Le chiffre obtenu baisse considérablement : il passe de 9,78 milliards de dollars en 1979 à 10,48 en 1980, 9,40 en 1981, 5,09 en 1982 et 5,82 en 1983 (14). La capacité d'importation de biens autres que le pétrole est réduite de moité suite aux chocs pétroliers, à l'envolée des taux d'intérêt réel et des « spread ». La dette tend alors à se nourrir d'elle-même : les emprunts nouveaux sont de plus en plus destinés au service de la dette. C'est dire combien elle s'autonomise du système productif combien, a contrario, une action dirigée seulement vers ce système productif perd de son efficacité. Les déterminants de l'endettement croissant se l'extérieur du pays, dans les modalités de fonctionnement des marchés financiers internationaux et dans l'orientation nouvelle des flux de capitaux vers les EtatsUnis. Les politiques d'austérité perdent de leur efficacité parce qu'elles agissent sur des sytèmes productifs moins responqu'auparavant de l'endettement. Selon les adeptes des politiques d'ajustement orthodoxes, comme celles que le
ECONOMIE
1965 1975 1985 23,0 110,1 209,3a 6,6b 4,4C 8,3 220 1 030 1579a 15,9 10,5 11,0€ 32,5 39,4 31,0€ 51,5 50,0 58,0€ 4,9d 23,5 107,3 428 42h 248,5 26,0 40,2 43,8F 54d 36,3 30f 13,2d 25 24€ 32,8d 38,7 46 1,1 3,1 3,2€ 2,5 2,7ª 12,10 24,5 50,3e 29,7 71,2 85,70 1970 ; e. 1983 ; f. 1981 ; g. 1960-1970 ; 1986) Fonds monétaire international (FMI)
ces politiques d'austérité devraient de ce fait être d'autant plus sévères : la perte d'efficacité relative des mesures devraient être compensées par leur sévérité.
Les politiques d'ajustement orthodoxes ne constituent pas un remède. A trop les suivre, même s'ils s'en éloignaient latino-américains ont aggravé la situation économique de leur pays. Dans le cas du Brésil, ces politiques d'austérité, tout en précipitant la crise (15), ont réduit souveraineté essentiels : la monnaie, le budget et l'alimentation. La poursuite et l'aggravation de ce processus s'opposait alors au développement d'une souveraineté politique nouvelle obtenue par la « démocratisation ». Le dépassement de cette contradiction se fit par la mise en place d'une politique d'austérité qualifiée d'hétérodoxe. Ce sont ces deux points que nous allons à présent traiter : l'atteinte à la économique et le plan
LA PERTE DE SOUVERAINETÉ
Les journaux en Europe et aux EtatsUnis ont pour habitude de ne présenter qu'un des aspects de la dette externe : les rapports aux banques. Ce n'est là qu'une des faces de cette question, L'endettement traduit un processus de dollarisation de l'économie tel que les mécanismes intimes de reproduction de la société se trouvent profondément altérés.
On peut définir la dollarisation de la manière suivante. La dollarisation, au sens strict, correspond à la substitution des monnaies, c'est-à-dire à la fuite des capi. taux, légale ou non. La monnaie nationale perd alors sa fonction de réserve de valeur. pond à la perte relative d'autres fonctions de la monnaie : unité de compte, moyen de circulation. La monnaie nationale est dans un nombre Lorsque le processus s'amplifie, elle peut perdre sa fonction de moyen lation. Un pseudo-dollar, c'est-à-dire un d'unité de compte. Lorsque la monnaie son pouvoir échanges, le dollar la remplace dans cette fonction. L'Argentine, à la veille du plan Austral (16), connaissait une dollarisation profonde : fuites de capitaux, rôle croisinternes. Le Brésil connut une dollarisation au sens strict faible mais qui se développa de 1983 à 1985 (17). Le développement de la dollarisation au sens large a été cependant plus important mais limité globalement à la perte de la qualité d'unité de compte au profit d'un titre indexé au niveau général des prix et au cours du dollar : l'ORTN. L'émission de ce titre de freiner sensiblement la fuite de capitaux. Ces titres furent assimilés d'où le nom de dollars, et servirent de plus en plus d'unientamant ainsi la souvesus n'atteignit cependant pas la situation que connut Israël lorsque le ministre des Finances proposa en 1984 de considérer le dollar comme monnaie nationale, aliénant ainsi la souveraineté polide l'Etat israélien. Au Brésil, le processus fut stoppé plus tôt qu'il ne le fut en Israël par la mise en place du plan Cruzado qui organisait une désindexation générale.
L'émission de ces titres indexés avait un objectif non avoué. Le gouvernement incita les entreprises publiques à emprunter massivement à l'étranger pour deux raisons. D'abord, les conditions financières qu'elles pouvaient obtenir étaient meilleures que celles qu'il aurait pu avoir à cette époque ; ensuite, la recherche d'une légitimité plus grande et la volonté de contrôler l'« abertura », l'ouverture politique, incitaient à faire l'économie d'une politique cherchant à augmenter les ressources par voie fiscale. Le produit de ces emprunts était déposé dans les coffres de l'Etat et servait à financer en partie les
14. C.D. Alejandro : « Latin American debt : I don't think we Brooking papers on economic activity numéro 2
15. La croissance du Produit intérieur brut réel a été négative en 1981 (- 1,56 %) après avoir été fortement positive en 1979 et 1980 (6,4 % et 7,2 %), légèrement positive en 1982 (0,9 %), fortement négative en 1983 (- 3,16 %). Elle s'élève ensuite, Source IBGE.
16. Nom du plan d'austérité mis en place en Argentine le 15 juin 1985, voir Inprecor numéro 205 du 21 octobre 1985.
17. Les fuites de capitaux atteignirent 7 milliards de dollars de 1983 à 1985 contre 3 seulement de 1976 à 1982. World Financial Market,
importations des entreprises publiques, à augmenter les réserves officielles du pays et à se donner ainsi une apparence plus saine donc plus présentable sur les marchés financiers internationaux, enfin et surtout à financer le service de la dette (18).
Un tel financement externe n'était cependant pas sans conséquence. S'il permettait de résoudre des problèmes immédiats, il les accentuait à terme de deux manières. L'émission de titres indexés au cours du dollar faisait dépendre les charges de la dette interne de l'évolution du taux de change réel du cruzeiro (19) par rapport au dollar. Après la période faste de la fin des années 1970, le taux de change des monnaies latino-américaines, y compris celui du Brésil, vont connaître une évolution différente de celle qu'ils connurent à cette période. Ils vont passer d'une phase de sur-évaluation à une phase de sous-évaluation. Les dévaluations seront supérieures au différentiel des prix entre les Etats-Unis et le Brésil. Le processus de sous-évaluation sera plus faible qu'ailleurs et s'arré. tera en 1985 mais entre-temps ses conséquences sur l'évolution des charges de la dette interne seront considérables. Une grande partie de la dette ayant été dollarisée grâce au jeu de l'indexation, le poids de cette dette dans le budget ira s'accroissant (20). Or, au même moment, le FMI conseillera de poursuivre cette politique de change et de réduire le déficit du budget. La réduction du déficit conjointement à l'augmentation des charges de la dette interne conduiront à une baisse très importante des autres dépenses. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement se trouvaient prises en ciseau contraire. Comme il était difficile de trop réduire les dépenses de fonctionnement, en raison des problèmes de légitimation qu'une telle politique entraînait pour un gouvernement s'initiant à la démocratisation, dépenses d'investissement qui se trouvèrent les plus atteintes réduisant les débouchés, précipitant la crise.
L'ACCROISSEMENT
DE LA DÉPENDANCE ALIMENTAIRE
La réduction du déficit budgétaire conduit à une baisse drastique de certaines dépenses publiques grâce à la dollarisation de la dette interne. La souveraineté budgétaire est ainsi davantage réduite que ne le laisseraient supposer les recommandations chiffrées du FMI. A la réduction de la souveraineté monétaire et budgétaire s'ajoute une perte relative de la souveraineté alimentaire. Le Brésil, comme la plupart des pays sous-dévelop pés, a connu une dépendance alimentaire bien que ses exportations agricoles aient eu un certain succès. Les produits destinés au marché intérieur, riz, haricot, mais, manioc, pomme de terre, ont vu leur production croître très faiblement, parfois en deçà du taux de croissance démographique. A l'inverse, les produits destinés à l'exportation, soja, sucre, ca- tinés au cao, café, orange, ont connu un taux de croissance élevé (21).
La dépendance alimentaire a plusieurs causes, certaines classiques, d'autres moins. diffusion des normes de consommation des pays capitalistes développés, la tendance à une certaine homos'effectuent d'autant plus rapidement que l'urbanisation prend de l'importance et que les revenus s'élèvent. L'urbanisation est devenue très importante, l'élévation des revenus de 30% de la population a été significative au Brésil. La demande pour certains produits agricoles est ainsi devenue très importante. Parallèlement, la production pour l'exportation augmentait fortement. Mais celle pour le marché intérieur ne s'élevait pas substantiellement et ne s'adaptait pas suffisamment vite à ce changement de goût. Lorsqu'elle s'adaptait, elle suscitait l'importation d'intrants. produits peuvent en effet être assimilés à des produits de haute technologie leur production l'utilisation de machines, d'engrais spécifiques et d'aliments composés (22). Ils entrent en compétition avec ceux produits dans les pays capitalistes développés et les « barrières à l'entrée » seront d'autant plus élevées que ces derniers useront et abuseront du dumping pour écouler leur surplus. Les pays sous-développés, ne pouvant suivre, importent. Ces effets ont été limités au Brésil, mais le proces-
Cette dépendance alimentaire sur les nouveaux produits produire s'accompagne disponibilités duits plus anciens sur le marché intérieur.
raisons expliquent cette insuffi. sance : le crédit est principalement destiné aux produits d'exportation, les strucarchaiques, dans les régions produisant pour le marché intérieur, sont peu propices à l'augrendements en l'absence d'une véritable réforme agraire.
Avec l'éclatement de la crise financière, les importations seront fortement comprimées et les exportations stimulées. La dépendance alimentaire se transformera en pénurie alimentaire dans les villes. Les prix des produits agricoles des-
18. La politique cambiaire et monétaire fut incitative : taux de change légèrement surévalués mais moins qu'ils ne furent dans d'autres pays; taux d'intérêt parfois supérieurs à ceux en vigueur sur les marchés financiers internationaux. La politique industrielle fut également incitative : grands projéts industriels nécessitant des les entreprises publiques
19. Le cruzeiro fut remplacé par le cruzado qui a donné son nom au plan, à raison de 1 000 comptable du budget rendait difficile cette éva-
21. Voir le livre remarquable d'Homen de Melle : « O problema alimentar no Brasil ». Ed.
marché intérieur crûrent plus vite que le niveau général des prix alors même que la demande se réduisait en raison de la baisse des salaires et de la mise en chômage sans allocation. L'insuffisance de l'offre, malgré une réduction de la demande, alimente ainsi la hausse des prix agricoles. Le différentiel des prix agricoles et de l'indice général des prix, sur lequel sont indexés les salaires, pèse particulièrement sur pouvoir d'achat des plus démunis, en raison de la part plus grande prise par les produits alimentaires dans leurs dépenses, et accentue la différenciation sociale. On comprend que, dans ces conditions, les pillages de supermarchés et de cantines scolaires aient pu se multiplier.
Ainsi à la réduction de souveraineté perte relative de la souveraineté alimen-
LA SOUVERAINETÉ DÉFIÉE La souveraineté du pays est atteinte en trois domaines essentiels, certains plus que d'autres. La conséquence logique d'un tel processus est la réduction de la souveraineté politique. A ces réductions correspondre accrue du politique par rapport aux « conseils » du FMI et aux desiderata gouvernements des grandes métropoles industrielles, le Centre. Ces trois atteintes à la souveraineté, monétaire, et alimentaire pèsent indéniablement dans les prises de décision. Mais la souveraineté politique s'alimente d'autres sources. On sait que les régimes politiques de la périphérie, loin d'être de simples instruments du Centre, connaissent une double autonomie relative, l'une vis-à-vis des régimes politiques du Centre, l'autre vis-à-vis de leur propre formation sociale (23). La d'une légitimité plus large et renforce le poids de la formation sociale dans la définition de la politique sociale, économique et accroît de ce fait la souveraineté politique. A l'inverse, l'endettement externe et sa traduction dans la perte relative des trois souverainetés diminuent la souveraineté politique. La souveraineté politique effective est le produit de ces forces agissant en sens contraire. Avec la démocratisation, le poids exercé par la formation sociale va croissant, d'abord dans la Paz e Terra, 1983. L'article de J-P. Bertrand : « Brésil : modernisation agricole et restructuraTiers Monde numéro 104, 1985 et l'étude de
Buainain et H. Meirelles de Filho : «A trajetoria recente de agricultura : da recessao a recuperacao » in Politica economica da Nova Republica. Ed. Paz e Terra, 1986.
22. La production intensive de viande détourne de la consommation directe des quantités toujours plus importantes de produits végétaux (céréales, tourteaux d'oléagineux). Cf. J-P. Ber-
23. Nous avons longuement développé ce point de vue dans Salama-Tissi : « L'industrialisation dans le sous-développement ». Ed. Maspéro, 1982 et surtout dans « L'Etat surdévelop-
définition de la politique industrielle Ses effets négatifs pourront réapparaître.
- place de l'informatique au Brésil, etc. -ensuite dans l'élaboration de la politique budgétaire et monétaire, sans qu'il soit possible de dire pour autant que cette influence puisse être durable.
Les politiques d'austérité orthodoxes, conseillées par le FMI, ne constituent pas remedes. Nous l'avons vu. L'effet dépressif qu'elles provoquent est loin d'être transitoire et ne réaménage pas les facteurs de production vers une plus grande efficience. Bien au contraire, elles accentuent la dollarisation, accélèrent l'inflation qu'elles devaient réduire, accentuent durablement la perte de pouvoir d'achat, augmentent le chômage, développent davantage le secteur informel en le transformant en secteur de stricte survie. C'est dire combien ces politiques d'austérité sont source de mécontentement et de perte de légitimité, situation péril. leuse pour des gouvernements justement en quête d'une légitimité accrue.
La « nouvelle politique d'austérité » définie par la « Nouvelle République » (24) fut présentée comme une réponse originale à l'hyperinflation qui se développait. Curieusement, les attendus de cette politique taisaient l'influence de l'extérieur, la dette extérieure. Les objectifs de la politique d'austérité étaient à la fois de geler les prix, de poursuivre la croissance, d'assurer une meilleure justice sociale. En ce sens, elle s'opposait à la politique d'austérité orthodoxe qui précipite la crise, accentue les inégalités dans l'espoir vain de stopper la hausse des prix et de rétablir les grands équilibres. Mais les objectifs que la politique d'austérité hétérodoxe se donnaient étaient strictement d'ordre intérieur, comme si l'influence de l'extérieur dans le développement de la spirale hyperinflationniste était inexistante.
RÉSOUDRE LE PROBLEME ...
PAR LE PROBLEME
Le succès immédiat du Plan, tant au niveau politique qu'économique, fera oublier que son succes final dépend de la manière dont sera résolue la dollari. sation. Certes, le gel de tous les prix, y compris les salaires, et la désindexation générale semblent supprimer la dollarisation puisque les titres ne sont plus indexés au cours du dollar et au niveau général des prix. Le problème semble être résolu par le problème... Mais la dollarisation potentielle n'a pas disparu pour autant. L'indexation par rapport au niveau général des prix et par rapport au dollar peut redevenir nécessaire si les problèmes fondamentaux que traverse l'économie brésilienne ne sont pas durablement résolus. Or, ils sont incompréhensibles si l'on fait omission de la dette et de ses effets. Nous avons vu que l'origiginalité de la crise venait précisément de son insertion dans l'économie mondiale et des réponses que les gouvernements qui se sont succédés donnèrent à la contrainte extérieure. La dette, ignorée apparem-
Alors de l'élaboration des plans d'austérité, est le « présent absent ».
A la différence de l'Argentine avec le plan Austral, du Mexique qui rééchelonne perpétuellement ses remboursements, la souplesse de l'appareil industriel et l'influence d'une distribution plus égalitaire des revenus peuvent permettre au Brésil d'éloigner les échéances et de limiter les effets négatifs que le paiement des intérêts ont sur la croissance.
Mais si les références au poids de la dette dans l'aggravation de la crise et de l'inflation sont quasi absentes, les fondements de cette politique d'austérité et les premières mesures prises sont hétéro. doxes (25). Les économistes argentins et brésiliens ont approfondi l'analyse des mécanismes de l'inflation que l'école dite structuraliste avait élaboré en Amérique latine il y a quelques décennies. Selon eux, l'inflation (26) peut se décomposer en deux blocs. Le premier entretient une filiation avec les analyses structuralistes et insiste plus particulièrement sur les difficultés provenant de l'offre. Le second, dit inflation « inertielle », a pour origine le mécanisme d'indexation généralisée à l'ensemble des prix. L'inflation se perpétue et renforce la « culture inflationniste » par un jeu quasi automatique de reproduction des hausses des prix.
En séparant l'inflation en deux blocs, sans analyser les rapports qu'ils pourraient entretenir entre eux, on n'approfondit pas suffisamment l'étude de l'hyperinflation et on propose un remède qui, pour être un choc psychologique, peut se révéler inefficace si des mesures structurelles d'accompagnement ne sont pas prises. Le remède immédiat à l'hyperinflation découle de l'analyse faite de l'inflation inertielle. Il suffit de supprimer l'indexation et de geler l'ensemble des prix. On « gomme » grâce à une mesure administrative l'inflation inertielle en supprimant l'indexation. La liberté des prix n'est pas considérée comme pouvant être efficace. Cette défiance vis-à-vis des règles du marché fonde l'hétérodoxie du plan d'austérité.
Le gel des prix est une mesure délicate à mettre en œuvre lorsque l'inflation atteint les 300 %. Il est nécessaire d'établir une table de conversion pour les achats effectués à crédit dans le but de réduire le montant des échéances car ces dernières avaient été calculées en tenant compte de l'inflation passée. Mais, bien que cette opération soit délicate, ce n'est pas la difficulté principale. L'indexation n'était pas quotidienne. Elle était semestrielle pour les salaires. On ne peut donc geler le dernier salaire perçu car celui-ci aurait pu être ajusté la veille de la mise en œuvre du plan ou l'être le lendemain. Dans les deux cas de figure, la situation est, à l'évidence, totalement différente. On comprend que la discussion sociale sera centrée sur la définition du salaire moyen à réajuster, sur le pourcentage d'augmentation, sur les conditions de réindexation - partielle, totale, à partir de quel taux d'inflation -sur l'opportunité d'établir une allocation chômage, si modeste soit-elle. Les solutions trouvées rompent avec les politiques d'austérité orthodoxes, sont meilleures que celles offertes dans le plan Austral, mais restent insatisfaisantes. Le salaire moyen est augmenté de 8%, le salaire minimum de 15%, l'indexation se fait automatiquement à partir de 20% d'inflation mais elle est limitée à 60 %, une allocation chômage aux conditions d'accès très restrictives est mise en place. L'éventail des salaires se rétrécit. Les aug. mentations de salaire s'inscrivent dans le mouvement initié quelques mois auparavant mais permettent tout juste de retrouver le niveau atteint en 1981.
Le traitement du déficit public, la politique monétaire et la politique salariale contenues dans le plan Cruzado sont plus hétérodoxes que les mesures prévues dans le plan Austral, mais les mesures prises une à une ne sont pas hétérodoxes ou orthodoxes en elles-mêmes. C'est le principe qui les commande qui l'est ou ne l'est pas. Le pari implicite du plan Cruzado est que l'offre devrait suivre la demande. La crise et l'inflation y sont expliquées par une demande insuffisante qu'il ne faut pas entraver davantage. On reconnaît là l'influence structuraliste et, par certains aspects, une conception keynésienne qui, compte tenu de l'emprise dominante du monétarisme en général, apparaît effectivement comme hété. rodoxe. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre les mesures d'accompagnement de juillet 1986. L'épargne obligatoire instituée a eu pour objectif de financer, en l'absence d'une épargne suffisante, des programmes d'investissements et de relancer ainsi l'offre.
L'offre va devenir le problème dominant. L'inélasticité croissante de la production par rapport à une demande gonflée par la liquidation des épargnes, l'augmentation de l'emploi et la récupération partielle du pouvoir d'achat, l'apparition de goulots d'étranglements paralysant la chaîne de transformation des produits s'ajoutant à la pénurie créée pour quelques produits alimentaires vont devenir inquiétantes.
Mais avant que de tels problèmes n'apparaissent, le plan Cruzado de février 1986 aura confirmé l'essor industriel. Ce double aspect, succès et limites, ne peut être compris si l'on ne tient pas compte de la plasticité de l'appareil industriel, acquise grâce aux politiques industrielles suivies durant les années 1970.
Les fluctuations que connaît l'industrie et les facultés d'adaptation de l'appareil industriel sont en effet étonnantes. La production de l'industrie de transforma-
24. « la Nouvelle République » désigne le nom du régime qui a succédé à la dictature militaire, que l'on pourrait dater de l'élection de Tancredo Neves à la présidence le 15 janvier 1985, voir Inprecor numéro 191 du 4 mars 1985.
25. Sur les politiques hétérodoxes d'austérité, voir le numéro spécial de Tiers Monde consacré aux politiques d'ajustement et notamment les articles de J. Cartier-Bresson, M. Ikonocoff, J. Saboia et P. Salama.
26. Pour une présentation synthétique des analyses de Bresser Perreira, Lopés, Frankel etc. voir l'article de B. Jetin dans Tiers Monde op. cité.
tion (27) baisse de 11,3% en 1981, 0,3 % en 1982, 5,9 % en 1983, puis s'élève de 6% en 1984 et de 8,3% en 1985. L'industrie de biens de capital connaît de plus amples fluctuations : la baisse est de 17,9% en 1981, 13,4% en 1982, 19,1 % en 1983 et la hausse de 12,8 % en 1984 et de 12,3% en 1985. Les biens de consommation durables connaissent une fluctuation plus irrégulière. La plasticité de l'appareil industriel est également étonnante. La part des exportations de l'industrie de transformation passe de l'indice 100 en 1980 à l'indice 168,4 en 1984 et 163,3 en 1985. Le rapport entre cet indice production de l'industrie de transformation passe de 100 en 1980 à 191 en 1984 et 173,1 en 1985 (28). La baisse relative que l'on observe en 1985 révèle que le moteur de la croissance se déplace exportations de produits industriels (29) vers le développement du marché intérieur, alimenté par les hausses de salaires.
Cette nouvelle orientation est confirmée avec le plan Cruzado. Les débouchés intérieurs augmentent considérablement. La production industrielle croît fortement au premier semestre 1986 par rapau premier semestre 1985, mais insuffisamment par rapport à l'augmentation de la demande. Le marché intérieur concurrence les exportations et constitue une menace pour le dégagement solde positif de la balance commerciale. Les exportations de produits métallurgiques baissent de 14,7 % entre ces deux semestres à cause du « détournement » des débouchés intérieurs. Les importations autres que le pétrole augmentent de 26,3 % - les biens d'équipement de 52 % — la baisse de 53,8% de la valeur des importations de pétrole réduit cet effet négatif. mouvement de reprise mais révèle égaleSoumis à une demande gonflée surtout par la liquidation des épargnes et l'accroissement de l'emploi, l'appareil productif a pu s'adapter mais les réductions massives de l'investissement du début des années 1980 n'ont pas permis aux capacités de d'être suffisamment impordevient plus rigide et l'appareil de production montre sa fragité. En d'autres termes, la complexification de l'appareil industriel dans les années 1970, la crise au début des années 1980 expliquent à la fois ses capacités d'adaptation et les limites de celleci. Les pressions inflationnistes s'accentuent. Le doute quant au succès final du plan conduit à des comportements spéculatifs qui s'expribien par la liquidation des épargnes que par l'écart croissant entre le change officiel et le change parallèle. Le second plan Cruzado de novembre 1986 doit se comprendre dans ce contexte. La hausse substantielle des tarifs des services publics, du prix de certains biens durables s'apparente à une épargne forcée, obtenue par d'autres voies que l'inflation. On voir qu'une conséquence de la nécessité de limiter la demande, mais on aussi la comprendre comme contrepartie d'une élévation de l'épargne pour financer le service de la dette externe. Les deux explications ne sont pas opposées. L'apparition d'un excès de la demande par rapport aux capacités de l'offre ne diminue en rien la nécessité de trouver une épargne pour financer le service de la dette. La contrainte extérieure, absente dans la présentation des attendus et des objectifs du plan, réapparaît avec force. Le paiement du service de la dette a un effet dépressif que ne peuvent compenser durablement une augmentation de la demande et une plasticité importante de l'appareil industriel. C'est ce que nous allons voir à présent.
COMMENT FINANCER LA PONCTION DE LA DETTE Le prélèvement massif pour honorer le service de la dette est obtenu par deux voies : une réduction des importations et une augmentation des exportations. première découle soit d'une baisse des revenus, soit d'une restriction volontaire dont les effets à court terme sont inflationnistes - répercussions de la hausse de protection, de la sous-évaluation - voire paralysants, par défaut d'input. La seconde voie est celle d'une orientation stimulée de la production pour l'exportation. Cet exportations donne lieu à des versements de salaires, à des produits intermédiaires locaux qui, transférés, seront exportés. Lorsque les devises obtenues sont converties en monnaie locale, la demande augmente, mais l'offre n'est pas au niveau puisqu'une partie est précisément amputée par ces exportations et que les importations sont comprimées. L'inflation s'accroît provoquant un développement de l'épargne forcée. Les mesures de protection (indexation) permettent de limiter
Get reproduisent l'inflation trouve dans le prélèvement massif. Lorsdonne pas lieu intégralement à un accroissement de la monnaie locale, la croissance de la masse monétaire est certes freinée, mais le processus inflationniste demeure pour l'essentiel car l'acte de production est toujours un processus de double avance : du salarié vis-à-vis du capitaliste et du capitaliste lui-même. Ce dernier paie après que ses employés ont travaillé mais avant qu'il n'ait pu obtenir le produit de sa vente. Le versement des salaires directement ou indirectement, (chaîne de transformation des produits), accompagné d'un détournement de l'offre afin d'accroître de la balance commerciale, alimente le processus d'épargne forcée.
Cet accroissement de l'épargne (30) provoque un effet dépressif grâce au jeu keynésien classique. La réduction de la demande effective et anticipée conduit à des baisses drastiques de l'investissement et à une transformation accrue des actifs en placements financiers. Les entreprises achètent des pseudo-dollars dont le taux de rendement s'accroît au rythme de la sous-évaluation de la monnaie. Le processus de multiplication vers le bas est engagé. Nous avons vu combien il avait pu être important.
Le prélévement opéré pour payer le service de la dette extérieure se réalise grâce à l'inflation et à l'épargne forcée. La demande est limitée à défaut d'une offre orientée vers les exportations.
La récupération du pouvoir d'achat, l'augmentation de l'emploi vont la consommation. Le resserrement de l'échelle des salaires, la liquidation des épargnes avec le plan Cruzado vont dans le même sens. On pourrait dès lors penser que l'accroissement de l'épargne dû aux transferts vers l'extérieur et la diminution de l'épargne due aux raisons que nous venons d'écrire, pourraient se compenser. Cette possibilité dépend du degré de plasde l'appareil industriel et de sa dimension. En 1985 et jusqu'au mois d'octobre 1986, cet appareil semble avoir eu suffisamment d'élasticité pour l'accroissement de la demande provoque une augmentation de la production et que l'effet dépressif soit non seulement annulé mais que la croissance devienne vive. La diminution des capacités progressivement comme obstacle en rendant de plus en plus inefficiente la relance par la demande, dans le court et le moyen terme, qui rend nécessaire d'accroître l'offre. L'effet dépressif du prélèvement extérieur réapparaît alors avec brutalité. L'épargne forcée redevient nécessaire tant que n'est pas remis en cause le paiement interminable et très lourd du service de la dette extérieure. La dollarisation, gommée, menace à nouveau.
La poursuite de l'industrialisation ne pourra se faire par une compression de la demande dans le but non avoué de financer la dette. Les scénarios des industrialisations, anciens mais de grande actualité pour de nombreux pays latino-américains, risquent de ressurgir.
Pierre SALAMA, 30 novembre 1986.
27. Elle comprend les industries de biens de capital, de produits intermédiaires, de biens de consommation durables et non durables.
28. Source FGV, FUNCEX et IBGE in
Suzigan : « A industria brasileira en 1985-1986 : desempeo e politica » in Politica economica... op. cité.
29. Les produits industriels brésiliens deviennent compétitifs et bénéficient de la reprise aux Etats-Unis. Les salaires baissent pendant la crise, la productivité s'aceroft (1980-100 et 1985-116)
raison d'une diminution substantielle de l'emploi (1980-100 ; 1984-78,1 et 1985-82,5) et d'un développement des investissements de modernisation des 1984. Le coût salarial diminue. A ces effets positifs (en terme de compétitivité) s'ajoute une évolution favorable du taux de change dès 1983. Les deux effets se cumulent. L'indice exprimant cette combinaison révèle une détérioration de 1981 à 1982 et une amélioration sensible ensuite (1980-100 ; 1983112,6 ; 1984-132 et 1985-130). Source Suzigan. op. cité.
30. Cet accroissement de l'épargne est probablement plus élevé que celui qui aurait été nécessaire pour financer l'investissement dans le passé sans recours à l'emprunt, puisqu'il est le produit du remboursement du principal et des intérets bien que le moratoire de fait sur le principal nuance cette appréciation que font Miret et Fonteneau, op. cité.