LES ZONES franches industrielles d'exportation (ZFIE) jouaient un rôle central aux Philippines dans la stratégie d'industrialisation orientée vers l'exportation. La ZFIE de Bataan (ZFIEB) a commencé à fonctionner en 1972. Deux autres zones ont été établies ensuite ; la construction de 12 à 15 ZFIE de plus était planifiée, mais elles n'ont jamais vu le jour. A la place, des stimulants, comme ceux qui sont en vigueur dans les zones franches, ont été étendus à ceux qui investiraient en dehors des ZFIE.
Dix ans après l'inauguration de la ZFIE de Bataan — alors, on pouvait percevoir quelques effets positifs — le gouvernement philippin lui-même et les institutions privées reconnaissent que cette politique n'a bénéficié en rien à l'économie du pays.
Réservoir de main-d'œuvre
Selon le ministre du Travail, Blas Ople : « Les ZFIE n'ont réussi que dans des pays où existaient déjà les conditions d'une croissance économique, tels Singapour, Taïwan et la Corée du Sud. Mais, lorsque les économies ne sont pas assez dynamiques, les ZFIE jouent un rôle minime, leur apport est, tout au plus, psychologique » (1).
Il faut souligner le rôle joué par la Banque mondiale (BM) dans l'aggravation de la crise au Philippines : « En poussant à l'installation de zones franches aux Philippines et dans le tiers monde, son but premier n'était pas d'encourager la croissance industrielle, mais de satisfaire les besoins en main-d'œuvre bon marché des multinationales et la quête effrénée des économies des métropoles avancées de produits manufacturés bon marché, en opposant la classe ouvrière des pays du tiers monde aux autres dans la course
Au début des années 80, il était deve nu évident que la politique des zones franches n'avait pas rempli ses objectifs aux Philippines. Cependant, la BM a continué à pousser d'autres pays asiatiques, comme l'Indonésie et la République populaire de Chine, à s'engager dans cette voie. Il est donc important de revenir sur le bilan de l'expérience des ZFIE aux Philippines et sur son échec, qui est patent
Les effets du colonialisme et du legs économique des Etats-Unis ont joué un rôle important dans la lutte de l'Etat philippin pour transformer son système après la fin de la Seconde Guerre mondiale, et avancer vers l'autosuffisance.
Si plus de 300 ans de domination espagnole, du XVIe au XIXe siècle, ont profondément marqué la structure agraire des Philippines, la colonisation américaine a eu des effets déterminants sur l'économie contemporaine. Les intérêts des EtatsUnis ont fait main basse sur l'économie et le commerce, même après l'indépendance formelle du pays.
Dès 1909, avec l'adoption de la loi Payne-Aldrich, les importations américaines sans taxes et sans limitations de quotas ont été autorisées, alors que des restrictions étaient imposées aux exportations philippines de sucre et de tabac en direction des Etats-Unis. Tout en servant de marché pour les produits manufacturés américains, les Philippines devenaient une source de matières premières. Cela a encouragé le développement de l'économie agricole : la surface destinée aux cultures d'exportation a triplé durant la première moitié du XXe siècle.
En 1934, la loi Tydings-Mc Dufffie a défini les limites de l'indépendance des Philippines, finalement accordée en 1946. Cette législation prévoyait l'égalité de droits pour les Américains ; une pé riode d'ajustement de 10 ans pour les investisseurs américains locaux ; l'entrée illimitée des importations en provenance des Etats-Unis mais des limitations pour les exportations de sucre et d'huile de coco des Philippines vers ce pays.
Industrialisation sous tutelle
Ce lien étroit entre le commerce philippin et le marché américain a continué. « Malgré l'octroi de l'indépendance aux Philippines, les Etats-Unis se sont réservés le droit d'y conserver plus de 20 bases et installations militaires. Les citoyens américains sont susceptibles d'acquérir — à travers l'amendement sur la parité de la Constitution philippine et la loi Bell sur le commerce - des droits égaux à ceux des Philippins pour exploiter les ressources naturelles du pays. L'accord Quirino-Foster (1950) donne la part du lion aux Etats-Unis par son programme d'aide à la politique philippine. L'accord de commerce Laurel-Langley (1954) perpétue les relations de "libre commerce" liant les exportations philippines au marché américain » (3).
Pour sortir de la dépendance coloniale, les dirigeants philippins ont envisagé l'industrialisation pour réaliser une économique. Plus spécifiquement, l'industrialisation protégée pour le marché domestique a été le premier pas de ce processus.
Les éléments fondamentaux d'une stratégie industrielle de substitution des
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En Asie, la mise en place d'une industrialisati deux temps : au milieu des années 60, la Coré été les premiers à appliquer cette stratér et le Sri Lanka ne s'y sont
Des études comparatives ont montré que les engagés plus tôt ont mieux réuss en revanche, ét Sonia R importations ont donc été mis en pratique dans les années 50. « La substitution des importations s'est abondamment développée dans certains secteurs comme celui des boissons, des textiles, des dérivés du papier et du caoutchouc, du charbon et du pétrole, des métaux de base et des produits métalliques, des équipements de transport et des machines » (4).
« Par un système de tarifs douaniers, en 1957, les autorités ont stimulé un taux de croissance industriel annuel de 12 % entre 1950 et 1957. Vers 1960, presque 20 % du Produit national brut (PNB) du pays provenait de l'industrie » (5).
Cependant, la croissance industrielle était étroitement liée à l'économie agricole. Le pays continuait à dépendre des exportations agricoles pour accumuler du capital. Mais, à cause des "libres" accords de commerce avec les Etats-Unis, les exportations agricoles philippines ne parvenaient pas à couvrir le coût élevé des machines et des biens de capitaux. Cela a
L'industrie philippine liée à celles des Etats-Unis el Source : IBON, Philippines.
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on orientée vers l'exportation s'est déroulée en
= du Sud, Taiwan, Hong-Kong et Singapour ont e ; tandis que les Philippines, la Malaisie ancés que dix ans plus tard.
pays en voie de développement qui s'y étaient
L'expérience des Philippines a, i très décevante.
UPON provoqué un déficit du commerce qui s'est rapidement amplifié.
Le marché intérieur n'a pas augmenté non plus : en l'absence d'une réforme agraire, ni les paysans pauvres ni les nouveaux pauvres urbains ne jouissaient d'un pouvoir d'achat qui aurait aidé à soutenir un secteur industriel en expansion. Les entrepreneurs locaux furent incapables de biens technologiquement produire des avancés, en dehors des produits de consommation de base. Lorsqu'ils y parvinrent, la facture des importations monta en flèche car les biens de capitaux, le pétrole et les matériaux affluaient dans le pays pour soutenir la production industrielle. Dix ans plus tard, l'économie philippine stagnait et sa dette augmentait.
« En 1962, face aux très graves problèmes de la balance des paiements et sous la pression du Fonds monétaire international (FMI), la nouvelle administration Macapagal a aboli les contrôles des importations et des échanges, et a dévalué le peso d'environ
100 %. Les coûts des importations ont doublé tout comme les remboursements des prêts étrangers en pesos. Environ
1500 patrons philippins ont fait faillite. Certaines sociétés ont été obligées d'accepter le contrôle de l'étranger par des joint ventures. La croissance annuelle moyenne dans le secteur industriel a fait une chute sans précédent pour tomber à
4,5 %. Les salaires réels ont diminué de 10 % » (6).
En 1965, l'administration
Marcos a fait des emprunts lourds pour un programme massif 'infrastructures publiques. En 1967, le gouvernedu Japon.
ment a voté une loi pour favoinvestissements riser les
= Inprecor n° 319 du 23 novembre au 6 décembre 1990 permettant aux firmes étrangères de contrôler la totalité des parts des industries de pointe. Les investisseurs étrangers recevaient des garanties sur la nonrestriction de leurs profits. Une loi d'encouragement à l'exportation fut adoptée deux ans après ; c'est alors que fut annoncée la création de la Zone franche industrielle d'exportation de Bataan.
L'élite philippine s'est sentie menacée par l'industrialisation exclusivement tournée vers l'exportation et par la suppression du protectionnisme. L'ouverture de l'économie à l'étranger a aussi provoqué des réactions de masse — surtout de la part des étudiants qui, à la fin des années 60, dénonçaient le contrôle américain de l'économie.
La mainmise de la Banque mondiale
La détérioration du climat économique, l'opposition qui se développait au niveau national et les troubles politiques ont inquiété la BM et le FMI. Par le biais de technocrates formés aux Etats-Unis, très haut placés dans l'administration, ces institutions ont pu obliger le gouvernement à s'engager dans une stratégie d'industrialisation tournée vers l'exportation, en utilisant les crédits extérieurs comme moyen de pression. Le 21 septembre 1972, la loi martiale était instaurée aux Philippines, ce qui a fourni le cadre politique pour mettre en place cette stratégie.
Un plan de développement sur trois ans était formulé pour 1974-77 reprenant fondamentalement les politiques de la BM. Son objectif central était la diversification et l'expansion des exportations; afin de créer un climat favorable pour les investisseurs étrangers, le rapatriement sans restrictions du capital ainsi que des profits y était pleinement garanti, et des stimulants fiscaux et financiers étaient octroyés. Les grèves furent interdites.
Durant cette période, les entrepreneurs philippins étaient encore capables d'obliger le gouvernement à maintenir un certain degré de protectionnisme contre la volonté de la BM et du FMI. Mais la BM a fait pression pour que l'économie soit fondamentalement restructurée en éliminant le « dualisme entre les industries orientées vers 'exportation intensive, fonctionnant avec des licences de libre commerce, et les autres, tournées vers le marché intérieur protégé » (7). Craignant de perdre les prêts du FMI et de la BM, le gouvernement Marcos a capitulé : « Nous sommes d'accord avec les analyses de la BM qui expliquent que l'industrie des Philippines a souffert des excès du protectionnisme. Nous sommes déterminés à prendre des décisions difficiles, et souvent douloureuses, pour démanteler certains dispositifs protectionnistes et pour promouvoir un système libre et compétitif » (8). La soumission continuelle au FMI et à la BM a engendré une forte bataille politique entre les puissants hommes d'affaires proches de Marcos et les technocrates du government favorables au commerce libre; ainsi, en 1983, les premiers ont accusé le FMI et la BM d'être les responsables de la crise économique.
L'établissement de zones franches était considéré comme la base essentielle de la nouvelle politique économique du gouvernement, sous la pression du FMI et de la Banque mondiale. Les promoteurs de cette politique assuraient que les ZFIE stimuleraient l'économie nationale en attirant les investissements étrangers, en accélérant le transfert de technologie moderne et en créant de nouveaux emplois. Les résultats sont restés bien en deçà des promesses.
Le cas de la zone franche industrielle d'exportation de Bataan est éclairant. A cause de son mauvais emplacement, la construction de la ZFIEB a coûté 120 millions de dollars, soit plus du double des prévisions. Le choix du lieu a été avant tout déterminé par des considérants politiques, et de plus la zone a été équipée de manière extravagante pour attirer les investisseurs. En outre, il a fallu reloger de nombreuses familles qui habitaient la région depuis plus de 15 ou 20 ans.
En ce qui concerne l'encouragement à l'investissement étranger, il faut noter que la majeure partie des fonds est venue de sources locales — 91 % du capital total investi provenait des Philippines; et 95% de celui-ci provenait du marché local des capitaux (9).
L'occupation des lieux par des entreprises a été beaucoup moins importante que ce qu'avait estimé le gouvernement. « Du total estimé de 113 firmes qui devaient s'implanter dans la ZFIEB entre 1979 et 1980, seulement 56 s'y étaient
1) Business Day, 3 février 1983, Manille. Cité par Ibon Data Bank. What crisis? Highlights of the Philippine Economy 1983, Manille, 1984.
2) Walden Bello, David Kinley et Elaine Elinson, Development Debacle : The World Bank in the Philippines, California, 1982.
3) Dennis Shoesmith (ed.), Export processing Zones in Five Countries: The Economic and Human consequences, APHD, 1986.
4) Vicente Valdepenas Jr et Gemelino Bautista, The Emergence of the Philippines Economy, Manille, 1977.
5) Banque mondiale, The Philippines : Priorities and Prospects for Development, Vol. 1, Etude confidentielle, Washington DC, 1976.
6) Bello, opus cité.
7) Banque mondiale, Meeting of the Consultative Group for the Philippines, 13 et 14 décembre 1979, annexe II.
8) Roberto Ongpin, Statement in World Bank : Meeting of the Consultative Group for the Philippines, 13 et 14 décembre 1979, annexe VII.
9) Shoesmith, opus cité.
= PHILIPPINES vaient s'implanter dans la ZFIEB entre 1979 et 1980, seulement 56 s'y étaient installées en 1980. Des 41 compagnies qui continuaient en 1983, 17 se consacraient à l'industrie légère (chaussures, produits de plastique et de caoutchouc, matériaux d'emballage, industrie alimentaire, etc.), 13 au textile, 5 à l'électronique, 4 à la fabrication de métaux lourds et 2 à la construction navale » (10).
Le travail se fait surtout sur des chaînes de montage et bien qu'un certain nombre d'ouvriers ait été envoyé dans d'autres pays pour se former, le transfert réel de technologie est très faible.
La production s'est arrêtée à plusieurs reprises lorsque l'arrivage de matières premières a diminué et certaines entreprises ont même dû fermer leurs portes ; d'autres sont parties s'installer dans des pays où la main-d'œuvre est encore moins chère. Cela a fait augmenter le taux de chômage de manière significative. Ainsi, dans le cas de la ZFIEB, 2 178 ouvriers ont perdu leur emploi en 1983, soit 14 % des 16 507 travailleurs employés durant cette année-là (11).
Misère et révolte
Men zone franche
Les travailleurs des zones franches sont généralement jeunes - 21 ans en moyenne — ; il s'agit majoritairement de femmes célibataires qui ont suivi des études secondaires. Les plus importantes concentrations d'ouvrières sont localisées dans l'électronique et le textile, car les femmes jeunes font preuve de plus de précision dans ces travaux, elles sont plus dociles et sont prêtes à accepter des salaires plus bas. Célibataires, elles n'ont en général pas de famille à charge, ce qui réduit les allocations de maternité.
Dans la ZFIEB, 72% des employés sont issus de familles de paysans pauvres. Presque tous les travailleurs (97 %) sont des immigrés, venus des provinces proches où le marché du travail est totalement saturé (12).
La politique gouvernementale, visant à préserver une main-d'œuvre bon marché, conduit à des conditions de vie déplorables pour les travailleurs. En 1982. la plupart des employés touchait 31 pesos par jour (1 dollar valait 9 pesos) ; ce salaire est passé à 42 pesos en 1983 (mais le change avec le dollar était alors de 1 pour 14). Dans la région de la zone franche, les prix sont 30 % plus élevés que dans le centre de Manille (13). Un nombre très important de travailleurs ne sont même pas employés régulièrement ; considérés comme intérimaires, ils peuvent être licenciés à tout moment et ne disposent d'aucun avantage social. Les ouvriers sont également obligés de faire des journées de travail beaucoup plus longues, et ce dans des conditions très dangereuses et sans aucune protection. Les avantages sociaux sont rares : la plupart des employés n'ont ni sécurité sociale, ni logement, ni transport, ni soins médicaux. Les cas d'harcèlement sexuel des travailleuses sont multiples.
Malgré l'interdiction des grèves, des actions de masse ont été menées, des grèves ou d'autres formes de protestation. En 1983, 41 syndicats s'étaient créés dans la zone franche, soit dans 87 % de l'ensemble des firmes, et environ 30 grèves et 20 autres formes de protestation avaient eu lieu (14). La grève la plus importante a réuni 20 000 travailleurs qui ont cessé le travail dans 21 entreprises pour protester contre la brutalité de la police qui était intervenue contre un mouvement pacifique de travailleurs de l'électronique. Cet événement a paralysé l'en-
L'année 1983 a été cruciale : la combativité des travailleurs s'est développée et le pays a sombré dans une crise politique et économique profonde.
En 1986, Marcos a été contraint de quitter la présidence, entre autres sous la pression des Etats-Unis. Les premières années de la présidence de Cory Aquino, alors que régnait un meilleur climat politique, ont attiré l'investissement étranger et la balance commerciale a enregistré des résultats positifs. Les bilans des zones franches ont également été positifs, contrairement aux années précédentes.
Reprise limitée
Une partie du plan gouvernemental de reprise économique prévoyait l'établissement de centres industriels régionaux et la création de pôles de développement économique à l'extérieur de Manille. Ces centres devaient prendre trois formes : des domaines industriels, des zones d'exportations ou des "mini-domaines".
La province de Cebu a appliqué ce projet et, en 1988, le gouvernement se déclarait fier du boom économique de cette région. La zone d'exportation de Mactan, après des années de stagnation, a commencé à attirer des locataires étrangers ; alors qu'en 1986, seulement 6 compagnies y travaillaient, 4 s'y sont installées en 1987 et 6 autres en 1988 (15).
Malgré l'euphorie de l'administration, de nombreux problèmes continuent à être posés qui devraient influer négativement sur le succès de la zone franche de Mactan. Deux filiales emploient 80 % des 5 000 travailleurs de la zone ; le manque chronique d'eau, d'électricité, de transports et de communications affectera vraisemblablement son expansion future. Les pratiques bureaucratiques courantes sont violemment critiquées, ainsi que les tarifs douaniers portuaires très élevés, alors que l'infrastructure maritime est en très mauvais état. Le problème du logement va se poser à très court terme, car des communautés de squatters se développent avec l'exode des pauvres et des paysans sans terre vers les centres urbains, à la recherche de travail (16).
Les multinationales s'enrichissent
La mise en place de zones franches aux Philippines a bénéficié, de manière évidente, aux multinationales impérialistes mais aussi à celles des centres économiques régionaux. A l'origine, les investissements sont venus des Etats-Unis et du Japon, mais les nouveaux fonds proviennent des nouveaux pays industrialisés d'Asie (la Corée du Sud, Taïwan, HongKong et Singapour). Les fonds de ces quatre "dragons" dans les pays d'Asie du Sud-Est en 1988 ont « monté en flèche de 334 %, alors que ceux du Japon ne croissaient que de 125 % » (17).
Mais l'économie nationale philippine n'en a pas tiré de bénéfices durables; l'augmentation des emplois, les investissements étrangers, les transferts de technologie n'ont pas été stabilisés pour une raison simple : du point de vue des multinationales, les ZFIE doivent une baisse des coûts de fabrication, faciliter le redéploiement de leurs investissements et multiplier les possibilités, approfondir la concurrence entre les pays du tiers monde, et ainsi augmenter la flexibilité de leur propre stratégie internationale.
Au lieu de devenir un facteur de développement durable, la politique des zones franches a constitué un élément d'instabilité structurelle supplémentaire l'économie des Philippines, sans jamais s'attaquer aux racines de la pauvreté.
9 novembre 1990
10) Ibid
11) EPZA Corporate Plan : 1983-1987. Cité par Ibon Data Bank. What crisis? Highlights of the Philippine Economy 1983, Manille, 1984.
12) Shoesmith, opus cité.
13) bon Data Bank.
14) Shoesmith, opus cité.
15) James Clad, "Cebu sets the pace", Far Eastern Economic Review, 10 novembre 1988.
16) bid.
17) Nigel Hollaway, "The numbers game", FEER, 16 novembre 1989.