Année 1990, Argentine et Brésil : hausse des prix de plus de | 200 % et baisse du produit intérieur brut (PIB) de 4 %. Mexique: hausse des prix d
30 % et hausse du PIB de près de 4 %. 1991, Argentine : réduction substantielle de l'inflation depuis avril. Mexique : poursuite de la désinflation.
Brésil : importantes hausses des prix.
Ces exemples illustrent la situation contrastée des pays latino-américains ces dernières années. La plupart d'entre eux s'enlisent dans une crise caractérisée par le mélange peu réjouissant d'hyperinflation et d'hyper-récession. D'autres, moins nombreux, après le déchirement de leur tissu économique et social durant une décennie, semblent renouer avec une croissance non inflationniste.
Pierre SALAMA *
LES
POLITIQUES d'ajustement orthodoxes dites de première génération, d'inspiration libérale, ont eu des effets pervers dont le coût social fut extrêmement élevé. Loin de retrouver les grands équilibres recherchés, elles ont accentué les déséquilibres, tout en permettant cependant que de forts transferts de capitaux, au titre du service de la dette extérieure, puissent être effectués. La haute inflation, dans certains pays l'hyperinflation rampante, ont soit dégénéré en hyperinflations ouvertes, auxquelles ont succédé des hyperinflations rampantes à des niveaux supérieurs, soit ont connu une accélération, sans qu'on puisse pour autant parler d'hyperinflation ouverte.
La spirale hyperinflation rampante-hyperinflation ouverte — véritable cercle vicieux — et le contexte de désindustrialisation pour certains, d'industrialisation ralentie et plus irrégulière pour d'autres, rendaient difficile le succès des politiques d'ajustement dites hétérodoxes (Plan Austral et Plan Cruzado), d'inspiration keynésiano-structuraliste, tant que la question fiscale et les traitements de la dette extérieure n'étaient pas résolus.
L'inefficacité des politiques agissait dès lors comme cause d'une aggravation de la crise et de la perte de crédibilité des politiques économiques.
Les politiques d'ajustement dites de deuxième génération ont rencontré un certain succès dans divers cas. Egalement
— Inprecor n° 352 du 8 au 21 mai 1992 d'inspiration libérale (retrait de l'Etat, ouverture des frontières), avec un coût social élevé, elles ont pu stopper l'hyperinflation dans quelques pays, sans que le retour à la croissance durable soit garanti (1).
Au total, l'analyse des hyperinflations latino-américaines, ainsi que celles d'Europe, montre le rôle clé du taux de change. S'il est stabilisé, rendu crédible, les anticipations autoréalisantes sur la hausse des prix cessent.
Les voies et les moyens de cette stabilisation sont complexes : la garantie extérieure — conduisant, entre autres, à une réduction substantielle du service de la dette et donc à un possible retour à un déficit com-
—, mais aussi un pacte social, rendant possible une stabilisation du rapport de forces, enfin, un rôle nouveau attribué à l'Etat. Dans un contexte de désindustrialisation pour certains, de systèmes productifs profondément affaiblis pour d'autres, en raison d'une accumulation trop
* Pierre Salama est économiste. Il nous a permis de publier cet article qui servira de postface à son prochain livre.
1) Nul doute cependant que la chute de l'inflation puisse constituer une source de légitimation pour les gouvernements qui l'ont mise en place, alors même que les processus hyperinflationnistes furent le produit des effets pervers des politiques libérales précédentes. Les exemples du Mexique et surtout de l'Argentine sont probants à cet égard.
Ajoutons, enfin, que les politiques dites de deuxième génération peuvent rencontrer une certaine légitimité en surfant sur leurs propres échecs. Ceux-ci sont en effet portés au crédit d'un Etat encore trop interventionniste, et parce que trop interventionniste inefficace et gaspilleur et non aux mesures libérales qui ont pu être appliquées. Cette argumentation constitue d'ailleurs le credo de la Banque mondiale (BM) et de ce qu'il est convenu de nommer le "Washington consensus". La responsabilité de la "décennie perdue" incomberait à l'intervention trop importante de l'Etat, les politiques d'ajustement orthodoxes ayant freiné la décadence provoquée par ces excès interventionnistes.
2) Rappelons que la réduction sensible des investissements, tout au long des années 80, s'est réalisée au moment où on longtemps insuffisante, le retour à une croissance soutenue avec une faible inflation, apparaît comme étant très difficile et problématique (2), mais pas impossible. Au-delà d'une simple récupération technique de courte durée, la croissance peut être alimentée par l'enrichissement de certaines couches de la population acquis durant cette "décennie perdue". Nous serions alors en présence d'une croissance encore plus excluante que celle qui caractérisait l'avantcrise. La croissance peut être également et conjointement soutenue par le développement de certaines entreprises n'incorporant pas des technologies sophistiquées, orientées vers la satisfaction des marchés extérieurs, si ces dernières parviennent à accaparer ces marchés détenus auparavant par d'autres entreprises, résidant dans d'autres pays.
Les effets pervers de la dévaluation
Le taux de change est la variable clé, mais la politique de taux de change ne peut, à elle seule, conduire à une réduction du taux d'inflation. On sait qu'en général la surévaluation du change, si elle constitue un frein à l'essor des exportations, a des effets désinflationnistes (3). Cette politique a été menée ces dernières années par la plupart des gouvernements (4). Elle a fait suite à la politique de maxi-dévaluation du début des années 80 dont nous avons vu les effets pervers sur la dette interne. Pour autant, cette politique n'a pas suscité d'effets désinflationnistes en Argentine (au moins jusqu'en avril 1991) et au Brésil, bien au contraire, alors qu'elle s'est accompagnée d'une désinflation importante au Mexique et en Argentine plus récemment. Cette situation contradictoire montre évidemment les limites d'une politique de change lorsqu'elle n'est pas garantie, économiquement et/ou politiquement par les grandes puissances.
Dans le cas du Brésil, par exemple, le contrôle des changes se traduit par un taux de change parallèle qui s'écarte, parfois assistait à une véritable mutation technologique dans les pays industrialisés, et s'est traduite par une perte relative de compétitivité. Celle-ci fut parfois artificiellement maintenue par une politique de sous-évaluation du taux de change, le plus souvent par de bas salaires et surtout de fortes subventions aux exportations. Il n'en demeure pas moins que l'insuffisance des investissements, des dépenses en recherche et développement, la dégradation des infrastructures, pèse structurellement de manière négative sur la compétitivité et rend plus difficile une sortie de crise par une ouverture plus grande de l'économie.
3) Par le biais certes, des importations devenues moins chères, mais cet effet est relativement peu important car ces économies sont relativement fermées. Elles sont cependant très sensibles à l'extérieur et, en ce sens, on peut dire qu'elles sont "ouvertes", à cause précisément des effets des variations du taux de change sur des prix largement indexés sur lui.
4) A l'inverse, c'est une politique de maxi-dévaluation qui, en Bolivie, cassa l'hyperinflation ouverte. Il est vrai qu'elle fut accompagnée d'une augmentation très substantielle des prix de toute une série de produits, anciennement administrés, et de grandes facilités au niveau du traitement de la dette externe garantissant le nouveau taux de change.
considérablement, du taux de change officiel. Le taux de change parallèle sert d'indexateur de fait, et le différentiel croissant avec le taux de change officiel rend les anticipations à la hausse des prix davantage autoréalisantes. Ce double mouvement de hausse et de précipitation à la hausse n'est pas sans effets sur le taux de change officiel. Le taux de change nominal officiel suit alors le taux de change nominal parallèle, mais bien que le mouvement de ce dernier pèse sur le taux de change officiel, celui-ci peut s'apprécier dans un contexte inflationniste qu'il provoque en parité.
Le maintien, difficile, d'une surévaluation du taux de change réel, d'une part, pèse sur la compétitivité des exportations, d'autre part, il s'accompagne d'une accélération de la hausse des prix dans certains pays. La politique de surévaluation produit donc, dans ce cas, des effets pervers.
Le coût de la désinflation
A l'inverse, une politique de surévaluation de la monnaie, accompagnée d'une libéralisation des changes, peut produire des effets désinflationnistes, comme les cas du Mexique et de l'Argentine l'ont montré, à la condition toutefois que d'autres mesures d'accompagnement soient prises.
Plus précisément, la crédibilité de la nouvelle politique de change au Mexique va produire des effets désinflationnistes. Accompagnée d'un pacte de solidarité économique, prévoyant des clauses d'évolution plus faibles des prix administrés des services publics que celle du niveau général des prix, des mesures vis-à-vis des bas salaires fortement déprimés depuis la fin des années 70, et plus particulièrement depuis les politiques de stabilisation, et des mesures de libéralisation du commerce extérieur, l'appréciation du taux de change réel va susciter une baisse du déficit budgétaire et mettre en œuvre une séquence inverse de celle que proposent les monétaristes : la baisse des prix précédant celle du déficit. L'ouverture des frontières, sans mesures d'accompagnement de la part de l'Etat, va conduire à une réduction de l'excédent commercial et, très vite (1991), à un déficit commercial très important (7 milliards de dollars en tenant compte des maquiladoras — zones franches, ndir).
Deux observations doivent être faites. La première concerne les transformations de l'appareil industriel, suite à cette ouverture. Les exportations ont relativement peu crû dans l'ensemble (un peu plus de 2 %, c'est-à-dire moins que le PIB en 1991), les importations ont explosé (plus de 23 %).
J.C. Casar (5) découpe l'appareil industriel en quatre sous-ensembles. La productivité participe de l'amélioration de la compétitivité dans le premier sous-ensemble. Les trois autres restent profondément marqués par le niveau peu élevé des salaires. Le deuxième sous-ensemble est compétitif grâce aux bas salaires. Les deux derniers sous-ensembles ne sont déjà plus compétitifs en raison de la politique d'appréciation du change menée et de la réduction des droits de douane. Au total, la croissance des exportations l'emporte sur celle des importations dans les deux premiers sous-groupes et plus particulièrement dans le premier, alors que les deux derniers connaissent un effondrement de leurs exportations et un gonflement sans précédent de leurs importations. Les trois derniers sous-ensembles sont déficitaires.
On peut donc considérer que l'ouverture s'accompagne d'une transformation d'une partie de l'appareil industriel, notamment celle pour laquelle la compétitivité est fondée sur les bas salaires, et provoque, enfin,
'indispensable!
un processus d'éradication des entreprises qui, malgré de bas salaires, ne sont pas, ou ficiaient d'une rente de situation, à l'abri des barrières douanières, sont ainsi éliminées par l'ouverture et la politique de change menée, car il n'y a pas de politiques industrielles visant à les adapter aux nouvelles conditions. Cette transformation-éradication se fait en quelque sorte à la "hussarde" et le Mexique est en train de découvrir la voie "prussienne de la réforme industrielle", , sans que pour autant l'efficacité de cette voie soit garantie.
Cette transformation de l'appareil industriel, entamée avant même les mesures de libéralisation, est cependant certaine, bien que fragile. L'augmentation du taux de formation brute de capital fixe qui, même s'il n'atteint pas le niveau des années 70, est de nature cependant à l'accentuer.
La deuxième observation concerne les mouvements de capitaux. La politique monétaire suivie a provoqué des entrées importantes de capitaux dits spéculatifs. Cette politique monétaire a consisté à créer un différentiel dans les taux d'intérêt entre ceux pratiqués aux Etats-Unis (au demeurant assez bas) et les taux mexicains, plus élevés, tel qu'il devenait intéressant, compte tenu des anticipations sur le maintien de la politique de change, de rapatrier des capitaux. Le mouvement a été massif et, grâce à l'entrée de capitaux au titre des investissements étrangers directs (correspondant approximativement à un quart des mouvements de capitaux totaux), à une réduction du service de la dette consécutive à la baisse des taux d'intérêt internationaux et aux accords de réduction passés, et, enfin, aux possibilités nouvelles d'emprunter sur les marchés internationaux, le service de la dette a pu être mené à bien malgré le gouffre provoqué par l'excès des importations sur les exportations.
Spéculation et investissements Deux aspects sont à considérer au sujet de ces entrées de capitaux. Le premier concerne les investissements directs. La reprise de la croissance, le retour à une hausse modeste des prix et les perspectives offertes par la signature prochaine de l'Accord de libre échange avec les EtatsUnis et le Canada, incitent à un développement des investissements étrangers. Ceux-ci comprennent également des investissements, qui, porteurs de nouvelles technologies couplées à des processus de travail plus sophistiqués que par le passé, participent à la transformation de l'appareil industriel et financier du pays.
Le second aspect concerne le caractère volatile des capitaux spéculatifs. L'entrée de ces capitaux est fonction des anticipations faites sur les taux d'intérêt et le taux de change. Les taux d'intérêt américains peuvent augmenter, rendant plus difficile le maintien d'un différentiel de taux d'intérêt positif en faveur du Mexique, à moins que les taux d'intérêt mexicains suivent, compromettant quelque peu le financement des investissements et, de ce fait, la décision d'investir. Plus important, le développement du déficit commercial peut rendre plus difficilement crédible la poursuite de la politique d'appréciation de la monnaie. Toute spéculation sur le taux de change compromet, en effet, l'entrée de ce type de capitaux et initie
5) J.C. Casar, "La competitivitad de la industria manufactura mexicana, 1989-1990", mimeo ILET 1991.
Inprecor n° 352 du 8 au 21 mai 1992
un cercle qui de vertueux deviendrait vicieux.
Une course de vitesse existe dès lors entre, d'une part, la consolidation de l'appareil industriel et, de l'autre, les effets négatifs du déficit commercial croissant sur le taux de change, et donc à terme sur l'inflation et le déficit budgétaire.
La reprise de la croissance, la baisse du taux d'inflation, la réduction des inégalités, la diminution de l'exclusion sociale constituent quatre objectifs dont la complémentarité peut être recherchée. L'option prise, visant à résoudre les deux premiers en espérant que les autres suivraient, apparaît dès lors comme éminemment périlleuse et fragile car elle fait dépendre l'ensemble de la possibilité du maintien d'un couple change-intérêt adéquat. C'est un pari avec un coût social extrêmement élevé, compte tenu de l'état de délabrement des revenus de la grande majorité de la population.
L'option inverse, consistant à jouer sur la réduction des inégalités et de l'exclusion sociale aurait pu être prise, tant il est vrai que l'inflation ne vient pas d'un excès des salaires, que l'ouverture extérieure n'est pas antinomique d'un développement du marché intérieur et qu'enfin une politique se référant davantage à la compétitivité que par le passé n'est pas exclusive d'une intervention de l'Etat conséquente, ainsi que le montrent les pays d'Asie du Sud-Est ou le Japon (6).
Les remèdes du doeteur Menem
Le cas Argentin est intéressant. Le chemin emprunté pour sortir de l'hyperinflation et de la situation chaotique est original. En fixant le taux de change nominal, en libéralisant le contrôle des changes, l'Argentine assure à ses résidents la convertibilité de sa monnaie et son osmose avec le dollar. Convertibilité et osmose se traduisent dès lors par une dollarisation active de l'économie.
Certes, cette dollarisation provoquée et non plus subie, accompagnée d'une libéralisation du commerce extérieur, d'un retrait de l'Etat du secteur productif (privatisation) possède des points communs avec la voie mexicaine. Appréciation de la monnaie (c'est-à-dire inflation en dollars) et tendance au déficit commercial semblent être le prix payé tant en Argentine qu'au Mexique. Mais la situation de l'Argentine diffère cependant de celle du Mexique. D'abord parce que l'Argentine a connu une véritable hyperinflation et que celle-ci n'a pas été sans effets sur l'obsolescence croissante de l'appareil industriel du pays ainsi qu'on a pu le mon— Inprecor n° 352 du 8 au 21 mai 1992 trer, ensuite parce que les Etats-Unis n'ont pas une longue frontière avec ce pays. A la différence d'autres pays, excepté probablement le Pérou, la dollarisation avait été très importante et un stock considérable de dollars est détenu par des résidents argentins, que se soient des entreprises ou des indivi-
La politique d'appréciation de la monnaie nationale, par fixation du taux de change nominal, ainsi que par des mesures importantes de libéralisation et probablement d'un repli du mouvement syndical, rw XxYy Zz
FREI DE MAP America America America L'Accord de libre échange vu des Etats-Unis. accentué par sa division, ont pu conduire à une réduction substantielle du taux d'inflation et à une reprise légère du taux de croissance du PIB, à partir d'un niveau très déprimé.
Le taux d'inflation a baissé très fortement et très rapidement, atteignant moins de 1 % mensuel, s'élevant cependant à nouveau, huit mois après la mise en place du plan, à 3 % mensuels. A la veille de la mise en place du plan, les capacités de production oisives atteignaient plus de 60 % des capacités installées dans l'industrie, l'investissement était extrêmement déprimé. A partir d'avril-mai 1991, les capacités de production oisives diminuent, passant à 30 %, l'investissement continue à régresser, mais plus faiblement, augmente fortement pendant deux à trois mois, régresse à nouveau, de telle sorte que la croissance du PIB est à nouveau positive en 1991. Ajoutons que le taux de salaire horaire réel se maintient, ce qui contraste avec la période antérieure, et le taux de chômage semble diminuer fin 1991.
6) Le débat n'est plus entre développement orienté vers l'intérieur versus développement orienté vers l'extérieur. Le développement repose à la fois sur un élargissement du marché intérieur, grâce à une réduction des inégalités décidée et mise en œuvre par une politique fiscale et une politique sociale conséquentes, d'une part, et, de l'autre, par une compétitivité améliorée. Dans le cadre des mutations technologiques et financières que connait le monde dit développé ces dernières années, qualifiées souvent par le terme de "globalisation", cette amélioration de la compétitivité est le produit complexe de forces du marché et d'interventions de l'Etat. La libéralisation conçue comme un retrait de l'Etat de l'économie, et donc l'absence de politique industrielle, telle qu'elle semble se pratiquer aujourd'hui au Mexique ou en Argentine, s'oppose à la politique d'intégration active dans la divi-
Les données statistiques sont très pauvres, pas toujours très fiables — les statisticiens préférant privilégier la diffusion de données sur les masses monétaires plutôt que sur la production, la productivité, les salaires, etc. Mais de l'ensemble des statistiques disponibles, une statistique ressort et acquiert une signification précise : l'évolution du solde de la balance commerciale. L'excédent commercial diminue très fortement, devient négatif en octobre 1991, et nul en novembre. La poursuite de la politique de change menée par le gouvernement devient alors plus difficile à 123 moins que les capitaux spéculatifs soient attirés par la Bourse de Buenos Aires - assurés de savoir qu'ils peuvent repartir une fois fortune faite - et combler ainsi la brèche provoquée par l'évolution du commerce extérieur. Le matelas de dollars détenu par le public, résulte de la dollarisation passive ; les réserves gouvernementales sont, en effet, insuffisantes pour contrecarrer durablement les tensions sur le marché des changes. Le pari sur la hot money s'avère dès lors éminemment risqué.
Il est encore trop tôt pour savoir si la voie argentine de dollarisation de l'économie peut réussir. Elle met en lumière le rôle du taux de change et sa crédibilité dans les politiques anti-inflationnistes. La sortie durable de l'inflation ne pourra cependant être assurée que si l'accumulation reprend, ce qui est loin d'être assuré.
Sortir de la haute inflation ou de l'hyperinflation rampante est presque aussi difficile que tenter la quadrature du cercle, mais, contrairement à ce qui se passe en mathématiques, elle peut être réalisée en économie, en suivant des chemins camouflés, très étroits, escarpés. Dès lors que le taux de change parvient à être stabilisé de manière durable — ce qui est pour le moins problématique —, le ralentissement de la hausse des prix enclenche un processus cumulatif. La réduction du taux d'inflation réduit en effet les taux d'intérêt réels, le service de la dette interne est considérablement réduit, ainsi qu'on a pu également l'observer sion internationale du travail telle qu'elle est pratiquée par les nouveaux pays industrialisés (NPI), par exemple. Le développement peut être tiré de l'intérieur et de l'extérieur, à la condition qu'il y ait une intervention de l'Etat conséquente, à la hauteur des enjeux. Le choix du marché intérieur exclusivement peut être lourd de dangers (obsolescence, diffusion ralentie des nouveaux produits). Le choix du marché extérieur exclusivement, sans intervention conséquente de l'Etat, l'est également.
7) En partie parce que le gouvernement argentin avait freiné le rachat de devises tirées de l'exportation - afin d'éviter que la masse monétaire n'augmente pas trop fortement - de telle sorte qu'il remboursait moins qu'il aurait pu aux créanciers étrangers. Les exportateurs conservaient ainsi une partie en devises du produit de leurs exportations.