La transition cubaine est entrée dans une nouvelle étape : après la «période spéciale en temps de paix», nouvelle variante d'un communisme de guerre que la résistance populaire endura pendant trois ans, «le socialisme ou la mort» devait céder le pas en 1993 aux premières réformes économiques avec la légalisation du dollar. Janette HABEL
D epuis la crise d'août
1994 l'ouverture économique s'est amplifiée dans l'agriculture avec l'autorisation des marchés agricoles ; la réforme fiscale, le développement de l'initiative privée, la restructuration de l'emploi dans les entreprises publiques et son corollaire l'accroissement du chômage, la diminution des subventions, les prémices de la dérégulation salariale ont déjà provoqué d'importants changements sociaux et politiques alors que les effets économiques des réformes semblent encore
La survie économique est toujours suspendue à un fil ; avec une récolte de canne à sucre de 3,3 millions de tonnes environ les ressources en devises ne suffisent pas ; ni le tourisme, ni l'essor des joint-ventures, ni les exportations de bio-technologies, d'agrumes n'apportent de solution au problème clé : le pays n'a pratiquement pas de crédit (sauf à des taux exorbitants) et ses besoins de financements sont désormais décisifs pour sortir de la récéssion.
L'embargo américain interdit les accords avec les organismes de prêts multilatéraux. Les aides accordées par l'Union européenne ou les gouvernements latino-américains sont conditionnelles. La possibilité de signer un accord de coopération avec l'Europe proposé par le gouvernement espagnol (qui va assurer la Présidence de l'Union
CUBA cubano-américaines?
européenne le deuxième semestre 1995) dépendra des «progrès» faits par le gouvernement castriste en matière de droits de l'homme. Un tel accord (qui permettrait sans doute à La Havane d'avoir accès à la Banque européenne d'investissements (BEI) suppose que des gestes significatifs soient effectués sur le plan politique. C'est ainsi qu'il faut interpréter la récente visite dans l'île d' Eloy Gutierrez Menoyo. L'ancien organisateur des commandos d'attaque anticastristes Alpha 66 fut capturé à Cuba en 1965 ; arrêté il passa 22 ans en prison avant d'être libéré grâce à l'intervention de Felipe Gonzalez dont il est l'un des interlocuteurs privilégié. Dirigeant du groupe «Cambio Cubano» à Miami considéré comme modéré, l'entretien récent qu'il a eu avec F.Castro revêt une importance symbolique : la «réconciliation nationale» avec les «modérés» de Miami fait partie d'une stratégie dont l'objectif est d'abord d'isoler l'extrême-droite regroupée en Floride autour de la Fondation cubano-américaine et de son chef Mas Canosa. La deuxième réunion avec des représentants de l'exil prévue en novembre - 1995 à La Havane s'inscrit dans la même perspective: neutraliser le lobby cubano-américain qui impose depuis plus de trente ans ses choix à Washington afin de préparer les conditions d'une négociation globale.
Le poids de la Floride
On connaît les considérations de politique intérieure qui pèsent sur les décisions de la Maison Blanche : la présence d'une communauté riche et puissante, sur-représentée par la Fondation cubano-américaine de Mr J. Mas Canosa dans un Etat — la Floride — dont le poids en termes de grands électeurs et dont l'aide financière sont généralement considérés comme déterminants pour l'élection présidentielle.
Depuis plus de trois décennies, la politique américaine s'est fondée sur la conviction qu'il existe dans l'île des forces capables de renverser le régime à condition que des pressions externes les y aident. Comme l'a dit crûment un diplomate canadien «Les Américains veulent la tête de Fidel Castro et un gouvernement de leur choix» (1) Or en dépit de tous les pronostics, l'effondrement attendu depuis cinq ans ne s'est pas produit. Ce constat ne saurait s'expliquer par la seule répression — certes très efficace — des libertés politiques. Présentés comme un préalable à la levée de l'embargo et à la restauration de relations normales entre les deux pays les droits démocratiques, les libertés d'organisation et de la presse apparaissent comme l'expression d'une volonté dominatrice et impériale pour une partie substantielle de la population de l'île (par ailleurs davantage préoccupée à l'heure actuelle par la satisfaction de ses besoins élémentaires). La politique américaine apparaît en outre à géométrie variable : la non invitation de Cuba au Sommet des Amériques en Décembre 1994 au motif que son Président ne serait pas démocratiquement élu contraste singulièrement avec l'invitation faite à la République dominicaine dont les Etats-Unis ont eux-mêmes critiqué les élections frauduleuses (sans même évoquer le sort des droits de l'homme dans des pays comme la Chine, ou le soutien accordé à Boris Eltsine). Les incohérences de ces choix ont valu à la diplomatie américaine une condamnation nette de l'embargo par la 49€ AG des Nations unies le 26 octobre 1994 et des condamnations répétées du Parlement européen et des gouvernements latino-américains. Pour ces derniers l'enjeu est d'importance ; leur volonté quasi générale de réintégrer l'ile dans les institutions régionales, notamment à l'OEA comme l'a souhaité son nouveau Président Cesar Gaviria en témoigne. Les relations diplomatiques désormais restaurées avec la quasi totalité des gouvernements confirment la volonté de ces derniers de normaliser les échanges avec l'île isolée, affaiblie et dont les alliés révolutionnaires sur le continent ont disparu ou sont le dos au mur. Cette situation politique continentale n'est évidemment pas étrangère aux dernières décisions de
1) Washington Post National Weekly Edition 5/7/1993 cité in Thomas Paterson Contesting Castro. Oxford University Press. 1994
F.Castro. Les organisations révolutionnaires d'Amérique centrale sont toutes acculées à la négociation, souvent dans des conditions difficiles, et l'année 1994 s'est soldée par des défaites électorales majeures dans des pays clés du continent (notamment au Brésil). Les rapports de force n'ont jamais été aussi défavorables à la révolution cubaine depuis sa naissance. Et jamais depuis 1959 le castrisme n'est apparu aussi vulnérable. Envisagé par le gouvernement américain de l'extérieur d'abord (dès 1961 avec l'invasion de la Baie des Cochons), puis de l'intérieur ensuite, cherchant par le renforcement des sanctions à créer les conditions d'un soulèvement populaire, le renversement du castrisme justifié autrefois au nom de la guerre froide et de la lutte contre le communisme apparaît aujourd'hui à Washington comme inscrit dans l'ordre des choses sans qu'il soit nécessaire d'en précipiter l'avènement. C'est ce que défendent certains diplomates américains relayés par des éditorialistes du Washington Post (2) ou du New York Times (3) pour lesquels le règne du l'eader maximo touche à sa fin. Pourquoi alors s'interrogent ces stratéges, prendre le risque d'un affrontement ou d'une crise dont les Etats-Unis feraient les frais en matière de flux migratoires et dont la population rendrait les nord américains responsables alors que le pays peut tomber «comme un fruit mûr», une échéance convoîtée depuis plus d'un siècle ?
En effet Washington n'a jamais admis que la légitimité du castrisme provienne de son rôle dans le parachèvement de la formation de la nation cubaine. La filiation historique établie par F. Castro entre les guerres d'indépendance, José Marti et le Mouvement du 26 Juillet (la génération du centenaire de la naissance de Marti), la résistance à la volonté annexionniste séculaire des Etats-Unis, ont forgé au cours des années une identité nationale renforcée par l'hostilité de la Maison Blanche. Mais cette dernière pourrait à la faveur de la crise amorcer un changement de tactique si l'on en croit les propos du Président Clinton proposant une «main tendue au peuple cubain» (4) afin de rendre possible «une transition pacifique vers la démocratie».
Contrôler l'émigration
Les récents accords conclus sur l' émigration entre Washington et La Havane pourraient amorcer un revirement significatif dans la politique suivie depuis 35 ans à l'égard de Cuba. L'accord du 9 septembre 1994 avait été signé après que la crise du mois d'août et le départ de plusieurs dizaines de milliers de balseros en direction des côtes de Floride aient obligé le gouvernement Clinton à négocier avec La Havane. L'émigration fait en effet l'objet d'un rejet croissant aux Etats-Unis comme en témoigne le succès de la loi 187 en Californie proposant la suppression des avantages sociaux en matière de santé et d'éducation envers les immigrants illégaux et leurs enfants.
Le protocole de septembre prévoyait l'accueil par les Etats-Unis de 20 000 immigrants cubains par an à condition que cette démarche soit faite dans le cadre légal de la Section des interêts américains (SINA) à La Havane. Un terme était mis au statut privilégié des Cubains qui avaient bénéficié depuis plus de trente ans d'un droit d'asile presque automatique. En échange le gouvernement cubain s'engageait à empêcher les départs incontrôlés de ses ressortissants. Mais la négociation n'avait pas clarifié le statut des boat people recueillis l'été 1994, envoyés sur la base américaine militaire de Guantánamo en territoire cubain et au Panama. Environ 30 000 balseros se retrouvaient ainsi (avec quelques milliers d'Haïtiens) à quelques kilomètres de la frontière cubaine sans pouvoir parvenir aux Etats-Unis ni retourner dans leur pays. Outre le caractère explosif de cette situation (des milliers de réfugiés étaient entassés dans des camps sous des tentes collectives, sans travail, sans famille ni loisirs, et déjà plusieurs émeutes avaient eu lieu), le coût de ce «séjour» (1 million de dollars par jour (5) devenait insoutenable.
Un nouvel accord est intervenu en Mai 1995, qui complète celui de Septembre 1994, mais va plus loin. Un terme est mis à la présence des balseros à Guantánamo dont la majeure partie pourra gagner les Etats-Unis mais, désormais, les immigrés illégaux seront rapatriés à Cuba par les garde-côtes américains. La «Déclaration conjointe» indique qu'aucune sanction ne devra être prise à l'encontre des immigrants illégaux ; les officiers consulaires à La Havane auront un droit de regard sur le traitement réservé aux rapatriés. Cette «normalisation des relations migratoires» selon les termes de la déclaration est, au delà des limites apparentes de son champ d'application, importante en ce qu'elle réfute en pratique la caractérisation de Cuba comme « Etat hors la loi» (outlaw state au même titre que la
Corée du nord, l'Iran, l'Irak et la Lybie), des Etats définis ainsi par Anthony Lake (6) «parce qu'ils ont non seulement choisi de rester en dehors de la famille, mais de plus d'attaquer ses valeurs fondamentales».
Qu'on le veuille ou non une certaine légitimité est ainsi reconnue à «la dictature castriste» dès lors qu'on juge possible d'y renvoyer des candidats à l'exil traités comme de simples réfugiés économiques. Voilà qui explique la fureur d'une partie de la communauté cubaine de Miami qui, pour la première fois, n'a pas été tenue informée des pourparlers secrets engagés entre Peter Tarnoff, sous-secrétaire d'Etat américain aux Affaires Politiques, et Ricardo Alarcon, Président du Parlement cubain.
Par cette négociation Washington reconnaît aussi que le renversement du castrisme n'est pas forcément la solution la plus souhaitable pour la région : car comme le soulignent Peter Hakim et Michael Shifter : «pour Washington les défis politiques les plus difficiles pourraient venir de ses trois voisins les plus proches : le Mexique, Haiti et Cuba» (7). Quant au gouvernement cubain il a enregistré avec satisfaction ce que le Président de l'Assemblée nationale Ricardo Alarcon, principal négociateur des accords, a caractérisé comme «un tournant à 180°» produit «d'une volonte politique absente auparavant» de la part des neuf présidents qui précédèrent Bill
Deux fers au feu
Mais cette politique est ambigüe car la Maison Blanche a deux fers au feu ; le projet de loi Burton-Helms (défendu par Jesse Helms, président républicain de la Commission des Affaires étrangères du Sénat, et le représentant D.Burton) propose un renforcement et une internationalisation de l'embargo. Un projet qui a fait l'objet avant même son adoption d'un avertissement de l'Union européenne rappelant «son opposition à l'adoption de toute mesure de portée extraterritoriale et allant à l'encontre des règles de l'OMC» (Mai
2) cf Jessica Mathews (Herald Tribune 5/4/1995).
3) «Cubans like the others» (Herald Tribune 4/5/1995).
4) El Pais 28 Juin 1995.
5) International Herald Tribune 23 Mai 1995
6) Conseiller du Président Clinton pour les Affaires de sécurité in Foreign Affairs Vol. 73 N° 2. March / April 1994
7) Respectivement président du Dialogue Inter-américain à Washington et professeur d'études latino-américaines à l'Université de Georgetown in Current History Février 1995 Vol.94 N° 589
8) Granma Intemaciona/ 17 mai 1995
9) Cf. Note 12
1995).
Car l'essor des relations commerciales et le rôle de la diplomatie européenne déplaisent fortement aux hommes d'affaires américains. Sur le plan commercial l'embargo a des effets pervers : il interdit notamment aux hommes d'affaires américains d'investir à Cuba alors que l'ouverture de l'île aux investissements étrangers (déjà sanctionnée par les modifications intervenues dans la Constitution en 1992) va faire l' objet de garanties plus précises grâce à une nouvelle loi qui devrait être adoptée par l'Assemblée nationale populaire (ANP) en juillet 1995. Cette nouvelle loi devrait stimuler l'essor des investissements européens et latino-américains et permettre la rénégociation de la dette. En Europe, outre l'Espagne, l'Allemagne, la Grande Bretagne et l'Italie s'intéressent de plus en plus au européenne a reconduit son aide humanitaire. Cette aide a atteint en 1994 quatorze millions d'Ecus et devrait être du même montant pour 1995 (elle était de trois millions d'Ecus en 1992.(9). Accordée par l'intermédiaire de l'Office humanitaire de la Commission européenne (ECHO) cette aide est distribuée par les ONG dans les hôpitaux et les centres médicaux. Mais l'Union européenne n'accorde pas directement d'Aide au développement à Cuba qui ne fait pas partie de la Convention de Lomé (cette dernière organise l'Aide au développement de l'UE vers les pays ACP Afrique-Caraïbes-Pacifique) et Cuba est le seul pays d'Amérique latine avec lequel l'UE n'a pas signé d'accord-cadre de coopération. Si l'UE a depuis longtemps critiqué l'embargo américain, la politique européenne reste déterminée par les progrès réalisés sur le plan des réformes économiques et de la démocratisation du régime.
De part et d'autre de l'Atlantique deux stratégies politiques sont ainsi à
• Aux Etats-Unis, la majorité républicaine au Congrès pourrait se rallier au projet de Jesse Helms. Ce dernier n'a pas hésité à appuyer à Miami, lors de la 34° commémoration de l'invasion de la Baie des Cochons, l'appel de la Fondation cubano-américaine pour un blocus naval de Cuba (10)-
Que fera le Président américain ? Bill Clinton a déjà annoncé qu'il opposerait son veto aux réductions budgétaires annoncées par les Républicains en matière d'aide à l'étranger, mais on ignore encore ce que sera son attitude à l'égard de la loi Burton-Helms. Les risques de la transition cubaine ne peuvent laisser Washington indifférent : aussi bien à cause de leur impact potentiel aux Etats-Unis que sur le plan régional. Pour la Maison Blanche l'immigration est devenue un problème de politique intérieure déterminant : les récentes élections l'ont montré. La crise haïtienne, la crise des balseros cubains ont eu pour effet de démultiplier les flux migratoires. Une crise cubaine généralisée aurait des effets autrement plus graves et peuvent conduire le Département d'Etat à faire le choix de la stabilité en misant sur la marginalisation progressive du leader cubain à la faveur
En Europe on mise sur un dialogue impulsé par les dissidents modérés de l'intérieur, ou par des porte-parole de l'exil liés aux Internationales européennes (Socialiste, Démocrate-Chrétienne, Libérale) ou par l' Eglise (11) pour accélérer la transition politique en imposant la reconnaissance des partis politiques de Miami et le retrait de
La Havane prend les devants
La Havane prend les devants en organisant pour la seconde fois une conférence sur l'émigration en Novembre 1995 (la première avait eu lieu en Avril 1994) afin d'engager seule des négociations sur l'avenir du pays.
Après la visite de Fidel Castro en France, une mission conduite par France-Libertés, comprenant des représentants de Médecins du Monde, de la Fédération Internationale des Droits de l'Homme et de Human Rights Watch, s'est rendue à Cuba en Mai 1995. La libération prévue de six prisonniers politiques par F. Castro est consécutive à cette visite (12). Mais ces libérations, bien que conformes aux exigences européennes, ne sauraient être considérées comme suffisantes par les instances de l'UE qui attendent des réformes institutionnelles plus radicales en matière de droits de l'homme, permettant l'exercice sans entrave des libertés d'expression et d'opposition aujourd'hui interdites.
Fidel Castro sait mettre à profit les différences tactiques qui opposent l'Europe ainsi que de nombreux gouvernements latino-américains à la Maison Blanche pour gagner du temps. Les prises de position des ministres des Affaires étrangères des quatorze pays membres du groupe de Rio réunis en mai 1995 à Quito, qui ont rejeté à l'unanimité le projet Burton-Helms considéré comme «injuste» et «illégal», confortent la diplomatie cubaine.
Pourtant l' agression extérieure n'est pas le seul danger qui menace le dirigeant cubain. Le danger vient aussi de l'intérieur, de la mutation socio-économique en cours dont les conséquences sont telles qu'elles menacent la cohésion et le soutien populaire dont il a bénéficié. Fidel Castro est en effet prisonnier d'une contradiction difficilement soluble : pour survivre il doit accepter de mener à bien des réformes qui permettent d'améliorer la situation économique. Mais ces réformes, en remettant en cause la justice sociale et en fragilisant l'indépendance nationale, minent les bases mêmes de son pouvoir ou du moins de sa légitimité. La population a résisté pendant plus de trois décennies pour défendre sa dignité, sa souveraineté, un projet de société solidaire et égalitaire malgré ses limites politiques. Combien de temps assisterat-elle encore passivement à l'effondrement, non pas du régime, mais de ses conquêtes ? Alors que le régime castriste a pu survivre à toutes les agressions extérieures grâce à un consensus social puissant, toujours méconnu internationalement (d'où les contre-sens et les analogies trompeuses avec l'Europe de l'est), pourra-t-il sauver un système dont les fondements sont si fortement ébranlés ? *
10) International Herald Tribune 9 Mai 1995
11) Cuba Apertura economica y relaciones con Europa, Madrid 1994 Instituto de Relaciones Europeolatino-americanas (RELA)
12) Le rapport de la mission n'est pas encore disponible au moment où nous écrivons.