L'expérience de l'État dans l'Afrique du Sud de l'apartheid a confirmé jusqu'à la caricature le point de vue féministe sur la « masculinité » de l'Etat. Les hommes dominaient alors l'Etat, non seulement ceux qui étaient élus par les Blancs, mais également ceux qui étaient élus par d'autres groupes raciaux dans les structures impopulaires de collaboration avec l'apartheid au niveau local ou national. Ils dominaient aussi la bureaucratie qui était structurée selon une hiérarchie qui plaçait les employées tout en bas de l'échelle.
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LES INSTITUTIONS AUXQUELLES les « personnes africaines » avaient affaire — de l'administration indigène locale au département de l'administration bantoue — était largement dominées par les hommes. Elles étaient imprégnées par une culture masculine puisant ses racines dans les traditions de l'encadrement policier, du contrôle du travail des mines ou des champs, et de l'image paternaliste (et répressive) du « père ». On a également cherché à exercer un contrôle sur les populations des townships en faisant la promotion de la « vie de famille » et de la domination de l'homme dans le foyer.
Cet appareil d'État masculin pensait qu'il lui incombait de défendre la place des hommes à la tête des ménages, pour garder les femmes — réputées « laxistes et désordonnées » — sous contrôle (1). Comme nous le savons bien, les femmes seules n'étaient pas autorisées à louer ou à posséder une maison dans les townships et dépendaient des hommes pour avoir accès aux services de l'État. L'alliance qui s'est forgée, au cours de l'histoire et pour plusieurs raisons, entre l'État masculin blanc et l'autorité traditionnelle des hommes noirs constitue aujourd'hui un frein potentiel aux efforts de transformation de l'État, surtout au niveau local et en milieu rural où les formes de direction traditionnelles sont encore fortes (2).
En 1993-1994, le Forum de négociation pour un gouvernement local (LGNF) a rassemblé des représentants des structures locales, centrales et provinciales du gouver-
Femmes et
Jenny Robinson (Agenda, n°26, 1995) Durban, 1995 nement et des organisations « civiques » nationales (incluant une délégation de groupes extraparlementaires). Le leadership des organisations extragouvernementales représentées dans le LGNF était assuré par l'Organisation « civique » nationale sud-africaine (SANCO), un paravent légal formé par les organisations « civiques » pour remplacer le Front démocratique uni dissout en 1992. SANCO avait dirigé le boycott du payement des charges qui avait amené les autorité à la table de négociations dans de nombreuses localités. Elle fut rejointe au cours du LGNF par des délégations du Congrès national africain (ANC) et du Congrès des syndicats sud-africains (COSATU).
Dès le début des négociations, les composantes de cette alliance ont été sensibles à la question de l'oppression des femmes, affirmant dans les sessions publiques que les nouvelles structures de gouvernement local se devaient d'être démocratiques, non raciales et non sexistes. Un réel effort a été fourni par ces organisations pour s'assurer qu'il y ait un nombre suffisant de femmes dans ce forum. Cet effort a échoué parce que très peu de femmes ont été déléguées au LGNF et que celles qui l'ont été et qui y ont siégé n'ont jamais réussi à peser collectivement sur ses travaux.
Le LGNF était constitué d'une façon qui écartait un nombre important d'organisations intéressées par la question du gouvernement local. Les conditions imposées par le forum (déjà constitué !) à une organisation souhaitant y participer était que cette dernière devait avoir une structure nationale, être partie-prenante d'un gouvernement local (ou, à défaut, motiver son intérêt pour le gouvernement local) et rejoindre obligatoirement soit la délégation des représentants de l'État, soit celle de l'alliance autour de SANCO et de l'ANC. Les partis politiques en étaient exclus sous prétexte qu'ils étaient déjà représentés dans le Forum de négociations multipartites où des discussions auraient également lieu à propos du gouvernement local (3).
Les partis politiques, les organisations de femmes et les organisations régionales furent donc exclues des négociations. Cela signifiait non seulement que l'alliance autour de l'ANC avait davantage de contrôle sur les négociations que cela n'aurait été le cas autrement, mais aussi que toute une variété de groupements intéressés par la question du gouvernement local n'ont pu contribuer aux détails techniques et aux compromis qui y ont été négociés. C'était le cas de petits partis comme le Parti démocratique (DP) et le Parti de la liberté-Inkatha (IFP), qui s'est, depuis, avéré être une force déstabilisatrice importante pour la mise en place de la Loi de transition dans le gouver-
* L'auteur est conférencière au Département de Géographie et de Sciences de l'Environnement de l'Université du Natal.
1) Linzi Manicom, Ruling relations : rethinking state and gender in South Africa history, communication à la Conférence sur les femmes et les sexes en Afrique australe, Durban, février 1991.
2) Voir notamment Walker C. (sous la direction de), Women and Gender in Southern Africa to 1945, Le Cap, 1995.
3) Qualité de membre et participation au LGNF, rapport du comité directeur du 30 juin 1993.
nement local au Kwazulu-Natal.
A la différence des négociations constitutionnelles, où chaque parti a été contraint d'intégrer des femmes dans sa délégation permanente, le LGNF n'incluait pas de femmes de façon codifiée — et très peu d'entre elles ont participée aux séances plénières, aux commissions ou aux groupes de travail. La question des femmes n'y a même pas été évoquée concrètement. Hormis sa présence dans les commentaires des principaux porte-parole (masculins) durant les séances plénières, ou au cours des réunions de délégation pour élire les représentants ainsi que dans l'amendement à la déclaration de principe du LGNF souhaitant que le gouvernement local soit « non sexiste », la question des femmes n'a eu aucune incidence ni sur les délibérations du LGNF ni sur les recommandations finales de la Loi qui a été adoptée (4).
Une organisation de femmes qui n'a pas pu satisfaire aux critères d'admission du LGNF écrivait dans sa demande : « Nous craignons qu'il n'y ait pas assez de femmes participant à ces travaux. Il est possible que des questions avec lesquelles les femmes sont plus familiarisées que les hommes soit négligées. Le développement local requiert la contribution de femmes, en interaction avec des hommes, pour que des changements profonds aient lieu.» (5)
Une plus grande préoccupation pour les implications de la question des femmes sur la législation aurait pu donner lieu à l'adoption d'une certaine représentation des femmes afin de superviser la mise en place de la Loi, ou au moins mettre en évidence le côté biaisé du système de représentation partielle par circonscriptions qui a été finalement adopté. LA QUESTION DES FEMMES
Chaque parti se devait de veiller à ce qu'il y ait un nombre suffisant de femmes dans les structures de gouvernement local, en décidant de façon interne de la participation féminine à ses listes de candidats dans le cas de l'ANC, la Ligue des femmes de l'ANC a mené une dure bataille pour arracher le quota de 30 % de présence féminine dans les représentations. Pourtant, l'expérience des Conseils locaux de transition (TLC) n'est pas très encourageante. Dans un système électoral basé partiellement sur les circonscriptions, alors qu'aucun parti n'a su se confronter à la question des sexes (et pas seulement celle de la participation féminine) il est probable que les préoccupations des femmes seront absentes des conseils et de la bureaucratie locale, à moins que les organisations de femmes n'y mettent bon ordre.
Le système de scrutin par circonscription va probablement produire une représentation principalement masculine, parce qu'aujourd'hui les organisations politiques locales sont dominées par les hommes et que la politique est considérée comme une préoccupation essentiellement masculine. SANCO, l'organisation majoritaire dans le LGNF, a été fortement critiquée pour le côté exclusivement masculin de ses structures locales et nationales. S'il est vrai que des dirigeants de premier plan de l'organisation ont pris ces critiques au sérieux, quelques discours faits depuis les tribunes ne seront pas suffisants pour que les choses changent vraiment. [...]
Connaître la nature du compromis conclu dans le LGNF est important pour comprendre pourquoi la place des femmes en terme de représentation dans les conseils locaux, n'augmentera probablement pas durant la phase de transition. Les stratégies de « partage du pouvoir » (entre l'ANC et le Parti national, ndlr) au niveau local sont complexes. Le compromis qui est inscrit dans le décret de loi a utilisé la structure urbaine de l'apartheid pour créer des conseils dans lesquels la représentation des Blancs est disproportionnée. En plus de toutes les contraintes inscrites dans les accords sur des questions-clé pour le développement (les finances ou la planification urbaine par exemple), la population blanche de la plupart des villes va disposer d'un droit de veto potentiellement rédhibitoire pour de nombreuses décisions des nouveaux gouvernements locaux.
Les exigences antidémocratiques sur le vote « censitaire » (basé sur la propriété foncière ou industrielle) ont été repoussées au nom du « gouvernement d'unité locale »
- et ce, même si le gouvernement a essayé d'inscrire un amendement dans ce sens jusqu'à l'étape finale de rédaction de la Loi. Mais les demandes d'exceptions locales, accordées pour apaiser les négociateurs récalcitrants des partis conservateurs et les représentants du gouvernement au LGNF, signifient que très peu de changements interviendraient dans les endroits où les structures en place ne veulent pas céder leur pouvoir. L'accord sur l'étape intérimaire (une longue période de cinq ans durant laquelle le Gouvernement d'unité national doit négocier une Constitution pour le pays) consacre un sérieux compromis sur la question de la représentation raciale dans le gouvernement local. Étant donnée l'absence de sensibilité de la plupart des partis blancs sur la question de l'égalité, le compromis racial va également avoir des répercussions sur la représentation des femmes et sur la possibilité de mettre en place des politiques locales de développement qui prennent en compte cette dimension. Alors que, dans le passé, les femmes étaient plus impliquées dans les conseils locaux blancs que dans les struc-
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tures politiques nationales, le fait que les possibilités de participation des partis blancs aux parlements régionaux et national soit réduites risque de provoquer l'éviction de ces femmes des gouvernements locaux au profits d'hommes politiques plus en vue.
A Port Elizabeth, les structures locales de l'alliance (autour de l'ANC) n'ont élu directement qu'une moitié de leurs représentants au TLC, et seules deux femmes ont alors été élues. Cing autres femmes ont été nommées dans l'autre moitié de la représentation de l'alliance ; ces nominations étaient destinées selon la direction à permettre la représentation de différents secteurs de l'alliance et à assurer l'équilibre du Conseil en terme de race, de compétences et de sexe. Quoi qu'il en soit, la conséquence de cette stratégie compliquée est qu'il n'y avait que sept femmes sur les cinquante représentants. Ce qui est en contradiction totale avec l'engagement de l'ANC de garantir un tiers de représentation aux femmes. Ceci combiné avec l'écrasante majorité d'hommes dans le groupe gouvernemental du TLC, signifie que ce conseil intérimaire ne constituait pas une bonne nouvelle pour les femmes en terme de représentation formelle.
4) Moses Mayekiso, affirmait dans ses remarques préliminaires au LGNF, le 22 mars 1993 : « Nous devons ensuite nous assurer que davantage de femmes participent au processus de restructuration du gouvernement local en Afrique du Sud. En regardant autour de moi, je constate qu'à cet égard beaucoup de travail reste à faire par toutes les parties prenantes de ce forum. Mais, plus que par une participation au processus de négociation, nous devons faire en sorte que les femmes soient centralement impliquées dans la gestion du gouvernement local lui-même. »
5) Lettre du Women's Lobby à Dirk Strydom, vice-président de l'Autorité pour le développement local, datée du 19 mars 1993.
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Pourtant, le cas de Port Elizabeth est intéressant parce qu'il montre comment, malgré une faible représentation des femmes dans ces conseils, la question de l'égalité peu néanmoins être efficacement prise en compte. La conseillère Sureshni Moodliar et d'autres femmes se sont battues pour que ce soit une préoccupation constante du plan de développement de la ville.
Il était effectivement difficile aux représentants d'un parti qui prône verbalement la lutte contre le machisme, de refuser les initiatives interrogeant la politique du conseil en terme de sexes. Bien que Port Elizabeth soit un cas particulier par rapport aux autres grandes villes dans lesquelles l'ANC dispose (pour l'instant) de la majorité absolue dans le conseil local, 1l y a des leçons générales intéressantes à tirer. Comme par exemple, le besoin d'un mécanisme pour soutenir et coordonner les initiatives des femmes au niveau des gouvernements locaux. Comme l'affirme S Moodliar, «i l y a un besoin de coordination (....) dans un cadre de travail national (...) parce qu'on a l'impression d'être très isolées et très seules dans notre bataille. » (6)
Une commission sur l'égalité a été mise sur pied par le Conseil de Port Elizabeth pour rendre ses décisions politiques plus sensibles à ce sujet. Un comité pour l'affirmation positive traitera de la place des femmes dans la politique d'embauche de l'administration du conseil. Malgré les résistances initiales des hommes du Conseil, il semble que la réflexion critique sur la question des femmes se répande au-delà du groupe de militantes. S. Moodliar remarque que : « si l'on soulève une question liée au sexe, il n'y a pas de contradiction ni de débat autour, cela ne soulève pratiquement pas d'intérêt. Il y a toujours des sourires après-coup et le résultat de la discussion est invariablement : "D'accord, allons-y!". Cela est dû au fait que, hormis leurs propres préjugés, ces hommes ne sont tout simplement pas informés. Ils préféreraient ne pas essayer de comprendre. je pense néanmoins qu'il y a une lente prise de conscience des gens qui siègent au Conseil. Aussi, plus souvent vous abordez le sujet, plus cela commence à avoir un impact. Quelques hommes commencent à soulever le problème de la représentation des sexes dès que l'on désigne une commission ou un groupe de travail ad hoc. Que ce soit des hommes qui en parlent, voilà qui est intéressant!» OUVRIR DES CANAUX DE
Un des aspect important dans la réflexion d'un tel groupe de femmes est qu'il faut sans cesse établir des relations entre le Conseil et les femmes de la communauté. De tels liens pourraient permettre aux femmes d'être mieux informées sur les services et les prestations qui sont à leur disposition, et aussi de s'assurer que leurs voix sont entendues dans le gouvernement local et sur les questions de développement. C'est une initiative intéressante car elle constitue une critique — allant dans le sens d'une planification tenant compte des « besoins » ou des intérêts réels — adressée à des représentants qui ont l'impression de connaître les préoccupations des femmes de leur ville.
Étant donné la complexité et l'hétérogénéité de la catégorie « femme », ce type d'expérience pourrait s'avérer très important pour contribuer à la transformation en cours des politiques locales et pour accroître leur sensibilité à la situation des femmes de localités particulières avec leurs spécificités. On peut faire le parallèle avec ce qui a eu lieu dans autres pays, tels que les Philippines et certains pays latino-américains, où on a tenté de maintenir des liens entre les organisations de femmes, les organisations non-gouvernementales et les administrations traitant de la question féminine à l'intérieur de l'État. Mais l'un des principaux obstacles à l'établissement de tels liens entre l'Etat et la société en Afrique du Sud est la relative faiblesse et la fragmentation des organisations de femmes. En l'absence d'un mouvement des femmes conséquent, d'autres canaux de communication devront être explorés.
Les représentantes dans les Conseils ont également pour tâche de débusquer toute discrimination en fonction du sexe dans les législation ou politiques locales. Ce type d'activité prend énormément de temps et requiert des connaissances techniques et juridiques très particulières. Pour l'instant, il ne semble pas y avoir eu d'initiative nationale pour relayer les préoccupations qui restent locales. Il faut pousser à ce que des services de conseil et de recherche soient mis en place sur ces questions, tout spécialement pour explorer dans quelle mesure certaines modifications législatives ou politiques peuvent être obtenues par des lois votées au niveau national plutôt que de devoir dépendre de l'initiative individuelle au niveau local. Ainsi, tout programme de formation mis en place par les gouvernement locaux à l'usage de leurs conseillers devrait comprendre une composante spécifique sur la question des sexes. NÉCESSAIRE MOBILISATION
Il y a un intérêt stratégique essentiel à ce qu'il y ait ne serait-ce qu'un petit nombre de femmes engagées dans les nouveaux conseils. Cela est encouragé par l'orientation politique de l'ANC et par le discours sur le développement qui domine actuellement comme en témoigne le Programme de reconstruction et de développement (RDP)(7) où la dimension des sexes est très présente et qui peut être utilisé de façon très pratique par les femmes des Conseils pour promouvoir les questions liées au sexe. Les organisations locales de femmes doivent se mobiliser pour s'assurer que les choses se passent bien ainsi.
6) Cette citation de S. Moodliar et la suivante sont extraites d'une interview qu'elle a accordée à l'auteur de l'article en avril 1995
7) Sur le Programme de reconstruction et de développement, voir Inprecor 384 octobre 1994
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