de l'élargissement à l'Est
Cet article, tiré du journal belge Avancées démocratiques, analyse les rapports entre l'Europe de l'Est et l'Union européenne (UE) et montre comment bien que l'élargissement à l'Est de l'UE semble être le seul avenir envisageable, il recouvre de
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très grandes incertitudes. «LA POLOGNE SERA MEMBRE de l'Union européenne » : telle fut la profession de foi non ambiguë d'Alexandre Kwasniewsky, candidat de l'Alliance de la gauche démocratique (SLD), victorieux aux dernières élections présidentielles en Pologne. Et tel est incontestablement l'horizon vers lequel s'orientent les Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) — et au-delà, les pays les plus avancés dans la « transition vers l'économie de marché », ceux qui sont intégrés dans le programme « PHARE » (1). L'adhésion à l'Union européenne est, pour l'instant, associée (à tort ou à raison) à l'espoir de vivre mieux : ne s'agit-il pas de l'Europe des riches ? En Slovénie, la plus développée des républiques de l'ex-Yougoslavie, dotée du plus haut revenu par habitant de l'ensemble de l'ex-« bloc socialiste », les partisans de l'intégration à l'UE les plus réalistes exprimaient ainsi leur choix d'indépendance tourné vers la riche Europe occidentale : « mieux vaut être les plus pauvres en ville que les plus riches au village ». Si certains en Europe de l'Est partagent cette « vision d'avenir », d'autres croient plus naïvement que l'intégration à l'Europe libérale leur apportera son niveau de vie moyen ; de même, l'unification allemande signifiait pour les populations des Länder de l'Est l'espoir de partager le niveau de vie des Allemands de l'Ouest. Karol Modzelevski
Les incertitudes
Par Catherine Samary Janvier 1996 (2) met en garde contre ce qui, selon lui, « a été une catastrophe économique » dont il faut tirer les leçons. Car, ajoute-t-il, « l'Allemagne est le pays le plus riche d'Europe (...). Les centaines de milliards déboursés par le budget fédéral pour satisfaire les Länder orientaux ont adouci les effets sociaux du krach d'une économie socialiste raccordée du jour au lendemain au système économique de l'occident, mais n'ont pas arrêté sa ruine. Si les Allemands ont peutêtre les moyens de construire sur les décombres de la RDA une économie entièrement nouvelle adaptée aux exigences mondiales, les autres pays post-communistes ne peuvent guère y songer » (3) Ajoutons que l'unification allemande et l'ouverture à l'Est (notamment les délocalisations) sont utilisées dans l'actuel bras de fer social en Allemagne dans une logique de démantèlement des acquis sociaux de ce qu'y fut le « modèle social de marché »... L'incorporation de l'Europe centrale et orientale à l'Union européenne ne disposera ni de l'État redistributif, ni des capitaux « nationaux » — ni des puissants syndicats — dont était dotée la RFA...
Mais la crainte d'être encore plus marginalisés et perdants en restant hors de l'UE pèse dans les consciences. D'autant que s'y ajoute le poids de l'échec des pays dits socialistes — et l'absence d'alternative crédible de gauche à l'Europe de Maastricht.
L'entrée de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande dans l'Union européenne ont aug menté le pouvoir d'attraction de celle-ci. Certes, de nouvelles crises monétaires — et socio-politiques — peuvent faire basculer les opinions volatiles. Mais dans l'immédiat les choix « européens » (vocabulaire en vigueur fort significatif : on ne peut être « européen » qu'en étant dans l'UE....) légitiment les politiques « d'ajustement structurel » aux critères de Maastricht.
Pourtant, l'élargissement à l'Est de l'UE soulève des difficultés et recouvre de part et d'autre des coûts, sans précédent. Il ne s'agit pas seulement de questions « quantitatives » — déjà en elles mêmes considérables, liées au niveau de développement et à l'importance de l'agriculture des Pays de l'Europe de l'Est candidats à l'inté-
1) Programme européen d'aide à la « reconstruction » initialement destiné à la Pologne et à la Hongrie (d'où les premières initiales), puis élargi aux autres pays du « groupe de Visegrad » (outre les deux cités, la République tchèque, la Slovaquie et depuis peu la Slovénie ), mais aussi à la Roumanie, la Bulgarie et l'Albanie (moins « avancés » dans leur mutation) et les républiques baltes (Lithuanie, Estonie et Lettonie). On a ainsi une sorte de sélection large des candidats les plus crédibles à l'intégration européenne. Outre la Slovénie, les autres républiques issues de l'éclatement de la Yougoslavie espèrent toutes également une intégration à l'Union européenne - l'indépendance des républiques riches : Slovénie et Croatie, ayant notamment eu pour arrière-plan l'espoir qu'une telle intégration s'effectuerait plus rapidement pour elles.
2) Karol Modzelevsky, « Quelle voie après le communisme », L'Aube, 1995 pour la traduction française, p.87
3) Op. cit., p.84.
gration (ce qui affectera les deux principaux budgets de l'Union — fonds régional et budget de la Politique agricole commune (PAC). Il s'agit aussi de maîtriser le processus sans précédent de mutation auxquel les sociétés d'Europe de l'Est sont actuellement soumises. Or, il y a évidemment une interaction entre l'adhésion à l'UE et la « transition vers l'économie de marché » - autrement dit, la restauration capitaliste. La perspective d'adhésion accélère les « changements systémiques » Mais la transition est-elle sinon achevée au moins stabilisée ? L'UE peut-elle intégrer (jusqu'à quel point et à quel prix ?) des sociétés encore hybrides — et connaissant entre elles des écarts croissants ? L'intégration sera-t-elle stabilisatrice pour les sociétés concernées? LA « TRANSITION » ACHEVÉE ?
L'économiste hongrois Janos Kornaï a qualifié de « crise transitionnelle » (crise liée à la transition d'un système à un autre) la chute considérable de production — de 20 à 50 % - que les anciens pays dits socialistes ont subie depuis 1989. Mais les pays les plus proches géographiquement de l'Union européenne semblent avoir atteint le bout du tunnel. La Pologne connaît depuis 1992 des taux de croissance positifs (passant de 2 à 6 % en 1994); en 1993 et 1994 elle a été rejointe sur ce plan par les autres pays d'Europe centrale et orientale (à l'exception de la Bulgarie qui est néanmoins passée d'une croissance négative à une croissance nulle en 1994). Dans ces pays, le retour des ex-communistes par les urnes semble plutôt confirmer la possibilité d'une alternance politique aux élections qui n'a pas bouleversé les nouvelles règles du jeu : de même que la privatisation de masse et les choix européens sont poursuivis par la nouvelle social-démocratie polonaise dirigée par Kwasniewski, le Parti socialiste hongrois a accepté d'imposer un programme d'austérité particulièrement dur et une accélération des privatisations de secteurs clés (énergétiques) pour tenter de réduire le double déficit commercial et budgétaire du pays. Grande première, la République tchèque vient de son côté d'intégrer le club des pays riches en devenant membre de l'OCDE. Tous ces éléments fondent des jugements de plus en plus optimistes estimant terminée la phase destructrice de la « transition » pour les Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) — contrairement à la situation chaotique prédominant dans l'ex-URSS, notamment en Russie.
Pourtant, un examen plus précis révèle bien des incertitudes et des interrogations même dans les pays phares de la transition.
Tout d'abord, quelle est la réalité des privatisations et des restructurations — donc de la « stabilisation » —, derrière les transformations juridiques ? Les « petites privatisations » sont effectivement en pleine expansion avec création d'entreprises nouvelles dans le commerce, l'artisanat et les services. Mais les « grandes privatisations », celles de l'industrie, se sont confrontées à des difficultés majeures : une bourgeoisie en formation émergeant de la nomenklatura et des classes moyennes — dotée de fort peu de capital eu égard aux biens à privatiser (4) L'enjeu, du processus de privatisation, de monétisation de l'économie, de libéralisation des prix et de développement des rapports marchands est que les moyens de production jusqu'alors nationalisés (des milliers d'entreprises, l'écrasante majorité de l'industrie) deviennent du
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« capital » : il faut que, ce faisant, les entreprises soient soumises au risque des mises en faillites, et du chômage, donc que de nouveaux critères de gestion, de nouveaux rapports sociaux s'imposent. Mais on est bien loin du compte dans les grandes entreprises qui structuraient parfois des régions entières... Divers experts ont estimé que le montant de l'épargne disponible (mais pas forcément prête à racheter des entreprises en faillites...) n'excédait pas 10 à 20 % des biens à privatiser (même à prix très sous-évalué). Le capital étranger a été en Hongrie le principal apport en argent dans les privatisations réalisées (5): Mais en général, il est resté marginal soit parce que la sécurité et la rentabilisation des investissements n'était pas acquise, soit parce que les autorités chargées de la privatisation voulaient préserver le patrimoine national d'une domination étrangère. Pour résoudre la question du manque de capital et aussi légitimer la privatisation du patrimoine social, la République tchèque a fait école en inventant la « privatisation de masse » : des coupons ont été distribués quasiment gratuitement aux populations leur permettant d'acheter ensuite des actions, soit directement, soit par
4) L'argent dans l'ancien système servait de revenu (on pouvait acheter avec des biens de consommation) ; mais il ne permettait pas d'acheter des moyens de production ni de réaliser un processus organique d'accumulation de capital-argent. Les mécanismes marchands partiels qui existaient n'imposaient aucune discipline budgétaire contraignante sur des entreprises qui (dans la variante la plus proche de "'URSS) ne connaissaient même pas de comptabilité réelle de leurs coûts.
5) La Hongrie a capté environ la moitié des investissements étrangers en direction des PECO dont le montant cumulé depuis 1989 reste de l'ordre de 20 milliards de dollars... environ 10 fois plus que ce qui s'est investi en Russie, mais 10 fois moins que les montants investis dans les Länder de l'Est en Allemagne...
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l'intermédiaire de Fonds d'Investissements (où domineront sans doute dans l'avenir de « vrais propriétaires » — banques ? investisseurs étrangers ?... mais pour l'instant surtout l'État). Derrière une privatisation dite « achevée », les restructurations de ces grandes entreprises (souvent en situation de faillite) n'ont généralement pas eu lieu. L'avenir de la « stabilisation » va dépendre, en République tchèque comme en Pologne, de la réalité des rapports sociaux (et des rapports de forces) derrière les « privatisations de masse ». La montée du chômage là où s'imposera la discipline marchande, creusera (encore) les déficits publics. L'orthodoxie libérale des équipes au pouvoir continuera à affecter les budgets sociaux et culturels dans le but d'un ajustement sur les critères de Maastricht. La « tiermondisation » de ces pays ne peut pas signifier leur stabilisation. LE DÉLICAT DOSSIER DE L'AGRICULTURE
Sur cet arrière-fond de « transformations systémiques » et de dégradation sociale, l'agriculture est une véritable plaque sensible — un dossier central pour l'intégration dans l'UE : d'une part, la part de l'alimentation a augmenté dans le budget des ménages qui se sont appauvris. La hausse des prix des produits alimentaires de base aurait donc des effets explosifs socialement. Or ces prix sont plus faibles dans les PECO que dans 1 UE... D'autre part la production agricole des PECO représentait en 1990 20 à 50 % de celle de l'Europe des Douze, selon les secteurs ; l'élargissement à l'Est aggravera d'autant plus les difficultés de la Politique agricole commune qu'on table sur la reprise de la croissance - donc l'aggravation des excédents agricoles. Enfin, l'agriculture des PECO a été également soumise à une « transformation systémique » visant une « privatisation forcée » des moyens de production. Or, elle est loin d'être stabilisée (6):
Comme dans l'industrie, la phase « destructrice » a produit une chute sans précédent de la production, notamment en Pologne, Bulgarie et Hongrie (celle-ci, dont l'agriculture assurait l'autosuffisance alimentaire a vu désormais son déficit commercial aggravé par des importations agricoles...). La « transition » a aussi été marquée par l'imbroglio juridique sans fin des politiques de « restitution » aux anciens propriétaires, l'extrême parcellisation des propriétés distribuées (notamment en Roumanie, Albanie et Bulgarie — avec des terres inférieures à 2 hectares en moyenne), la suppression des protections et les réticences profondes des travailleurs des kolkhozes face aux vertus présumées du risque individuel. L'ensemble suscite encore de multiples incertitudes. Incertitudes socio-économiques pour une agriculture de survie ; incertitudes juridiques, aussi, comme dans la « privatisation de masse » industrielle, quant à la réalité des transformations pour les anciennes grandes propriétés socialisées. Derrière les nouvelles sociétés par actions, les anciennes coopératives se sont souvent maintenues (7). Or « la PAC implique certes une très forte intervention », soulignent des experts, « mais dans le cadre général d'une économie de marché sans monopolisation des activités d'amont et d'aval et sous un contrôle des transferts de revenus. Comment seraient réparties les aides à l'hectare et au cheptel dans les fermes d'Etat qui perdurent, et même dans les coopératives de production et dans les nombreux cas où la propriété de la terre reste très imprécise ? » (8). A l'extrême opposé, l'intégration à l'UE laisserait-elle indemnes les micro-propriétés individuelles qui se sont multipliées et qui pour l'instant atténuent encore les explosions sociales en assurant une autosubsistance dans les campagnes et une position de repli pour les chômeurs? L'HYPOCRITE DISCOURS LIBRE-ÉCHANGISTE
L'agriculture intervient aussi dans un autre dossier sensible : celui des échanges commerciaux avec l'UE (9). Un des effets majeurs de la phase de démantèlement des anciens systèmes de prix, de l'ouverture du commerce extérieur et de la suppression du CAEM a été une réorientation majeure des échanges extérieurs des Pays d'Europe centrale et orientale vers l'Union européenne — et un déficit des balances courantes de la plupart de ces pays, hors République tchèque et Slovénie (10) : de 1990 à 1993, les exportations vers l'UE ont augmenté de 60 % — mais les importations de plus de 90 %. La chute brutale des exportations en 1993 a révélé l'extrême sensibilité des échanges à la récession alors en cours en Europe occidentale. La hausse des importations n'a pas eu un rôle essentiel de modernisation des processus productifs ; elle reflète surtout l'attrait des biens de consommation occidentaux (aux prix cependant inabordables pour une part importante des populations). Mais que recouvrent les exportations?
Sur ce plan, les secteurs les plus dynamiques sont les plus dominés par des firmes européennes réalisant à l'Est des opérations de sous-traitance (11). C'est le cas du marché de l'habillement (vêtements, chaussures) dont la part a doublé dans les exportations des PECO depuis 1988 recouvrant un déplacement relatif de délocalisations de firmes européennes de l'Asie vers l'Europe de l'Est. C'est également vrai pour le secteur des machines et équipements — qui occupe en 1993 21,8 % des exportations de la zone contre 14,3 % en 1988. Les opérations de sous-traitance des firmes occidentales se sont concentrées dans les pays les plus avancés des PECO — en 1993, quatrecinquième des exportations réalisées dans ce cadre étaient recensées dans les pays du « groupe de Visegrad » (Pologne, Hongrie et ex-Tchécoslovaquie), prenant le relais de l'ex-Yougoslavie. Ces secteurs ont moins été touchés par l'effondrement des exportations de 1993 qui ont affecté les exportations les plus traditionnelles des Pays de l'Europe de l'Est — c'est-à-dire aussi des produits « sensibles » et protégés dans l'UE.
En effet, si des accords d'association ont libéralisé l'accès au marché communau-
6) Le secteur étatisé recouvrait (sauf en Pologne et en ex-Yougoslavie où il était de l'ordre de 20 %) plus de 80 % des terres arables, avec une part dans l'emploi allant de 12 % (Tchécoslovaquie) à environ 30 % (Roumanie) et une part dans le PNB entre 15 et 30%.
7) Cf.notamment LP.Mahé, J.Cordier, H.Guyomard, T.Roe, « L'agriculture et l'élargissement », Economie internationale, n°62 2e trimestre 1995. Voir également, RECEO 1995, n°3, Edith Lhomel ; AGRA-EUROPE n°1851, juillet 1995.; cités par Pierre Lenormand, « Relations sociales et acteurs sociaux dans les campagnes de l'Est européen *, Colloque IRM « Relations sociales et acteurs sociaux à l'est », 25-26 novembre 1995, Paris.
8) Economie interationale, Op.cit, p.249.
9) Cf. notamment Françoise Lemoine, * La dynamique des exportations des PECO vers l'UE », in Economie Internationale, Op. Cit., pp.;145-171.
10) Cf. Courner des Pays de /'Est, janvier-fevrier 1995.
11) Cf. Françoise Lemoine, Op.cit, p.161.
12) Les accords prévoient l'établissement d'une zone de libre-échange à l'horizon 2002 entre la Communauté et les PECO (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie, Roumanie et Bulgarie). Les échéances de libéralisation ont été accélérées suite au Conseil européen de Copenhague en juin 1993.
13) Cf. Philippe Lemaitre, « l'élargissement de TUE à l'Est imposera de nouvelles baisses des prix agricoles », Le Monde, 28/11/1995.
taire pour les produits des PECO (12), ils prévoient de nombreuses exceptions qui font l'objet de protocoles particuliers et de restrictions quantitatives : ils concernent le textile, le secteur du charbon et de l'acier, un certain nombre de produits de base et des produits considérés comme « sensibles », notamment le secteur agroalimentaire. Or les pays d'Europe de l'Est détiennent des avantages compétitifs en premier lieu dans ces secteurs... Les mesures de protections prises par l'UE à l'encontre des importations de produits animaux et de produits sidérurgiques en provenance des PECO a fait chuter ces ventes en 1993 d'environ 10 % en valeur... Double langage et double politique, donc : on impose en Europe de l'Est la suppression des protections alors qu'elles sont puissamment maintenues à l'Ouest.
Mais si l'UE se protège pour l'instant notamment des produits agricoles de l'Est, l'élargissement aux PECO forcera à des choix conflictuels. Un rapport que la Commission européenne s'apprête à soumettre aux Quinze suggère d'accélérer la baisse des prix agricoles de l'Union pour les rapprocher de ceux des PECO (et des prix mondiaux) - tout en limitant les versements compensatoires prévus par la PAC (13)• De là à un démantèlement de la UN HORIZON INDÉPASSABLE... MAIS INCERTAIN
Bien que l'élargissement à l'Est de l'Union européenne semble être le seul avenir envisageable, il recouvre de très grandes incertitudes — et ne laisserait pas indemne une UE déjà aujourd'hui très fragile. En effet, les privatisations ont rendu les PECO plus pauvres et pour certains encore plus agricoles (14) qu'ils ne l'étaient en 1989. Selon plusieurs évaluations leur absorption pourrait signifier jusqu'au doublement des deux principaux postes budgétaires de l'Union (fonds de développement régional et PAC) — si ses règles demeurent inchangées (15) L'évaluation des coûts dépend bien sûr des pronostics de stabilisation ou pas de la croissance à l'Est : mais aussi d'hypothèses sur les rythmes, l'étendue et les critères de l'intégration. Il n'y a pour l'instant aucun calendrier ni choix unanime de l'UE sur la stratégie d'intégration. Doit-on considérer en bloc les PECO ? Y ajouter la Slovénie et les Pays baltes ? Si l'UE introduit des différenciations, où situer la barre ? Et quel seraient les effets de la mise à l'écart d'un certain nombre des PECO, comme la Slovaquie traitée jusque là avec la République tchèque, ou comme la Roumanie et la Bulgarie qui ont déjà négocié des contrats d'association avec l'UE ? Les risques de montée de courants nationalistes d'extrême- droite dans la région sont des enjeux sociopolitiques explicitement soulevés dans l'UE par ceux qui rejettent une stratégie trop sélective d'intégration des pays les plus développés. Mais l'approche la plus englobante peut recouvrir aussi des non-dit : soit la volonté d'utiliser l'élargissement à l'Est pour transformer l'UE en une simple zone de libre-échange, avec la consolidation d'une zone Mark attirant dans l'orbite de l'Allemagne les parties les plus développées des Pays de l'Europe centrale et orientale...
Soit à l'opposé, l'objectif de renvoyer aux calendes grecques l'intégration effective de ces pays au profit de la consolidation d'une forteresse Europe (ou de son « noyau dur »)
(...)
La gauche en Europe de l'Est et de l'Ouest, comme l'indique Karol Modzelevski, doit mettre en garde les populations contre les effets d'une intégration sans protection à un monde capitaliste où l'efficacité se mesure au démantèlement des acquis sociaux et où l'on est d'autant plus « productif » qu'on licencie. Mais faire obstacle aux demandes d'adhésion à l'UE émanant de l'Est signifierait être identifié à ceux qui veulent construire une « Europe des riches »...On ne peut éviter un tel piège sans entamer la construction d'une autre Europe tout en faisant le procès radical de « critères d'efficacité » inhumains — ceux du capitalisme mondialisé.
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• 14) Le PIB des PECO ne représente que 4% de celui de l'Europe des Douze. L'agriculture représentait 12 % du PNB des PECO en 1989 — entre 20 à 50 % de la production agricole de l'UE, selon les secteurs. En taux de change courants, le PIB/habitants varie entre 1 130 $ en Roumanie et 2 970 $ en Hongrie - contre 17 000 $ en moyenne dans l'UE — et 8 000 $ en Grèce. Les écarts sont un peu moins grands estimés en « parités de pouvoir d'achat ». Sur ces bases, les pays les plus développés sont : la Slovénie (PIB/habitants de plus de 8 000 Ecu en 1994, contre une moyenne de 16 500 Ecu pour l'UE), la République Tchèque (6 800 Ecu), la Pologne (4 600), la Hongrie (5 454) - contre 3 000 Ecu pour la Bulgarie, 2 500 pour la Roumanie, 1 500 pour l'Albanie... 15) Cf. Bertrand Saint Aubin, « Le coût budgétaire de l'adhésion des PECO », Economie internationale, n°62, 2e trimestre 1995, p.255-265. numéros par an) pour six mois. 360 FF pour un an. pour six mois. 380 FF pour un an. 240 FF pour six mois. 460 FF pour un an. 250 FF pour six mois. 500 FF pour un an. Réabonnement
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