ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
par Raul Pont*
L' histoire de élaboration et de lexecu-
tion de budgets publics au Brésil présente de graves déformations, liées à la concentration du pouvoir, au gaspillage de ressources, au clientélisme politique et à la corruption. Pendant des décennies, la présence de taux élevés d'inflation a également contribué à transformer les Budgets en une fiction dont le contrôle par les citoyens était impossible. Les exécutifs ne réussissaient pas a gérer et projeter les recettes et les dépenses. Au cours des dernières années, le taux de l'inflation a diminué au Brésil, mais les scandales, la mauvaise gestion des ressources et le manque de contrôle par la population demeurent. A Porto Alegre, cette histoire a changé. Il y a dix ans, la Mairie a créé un système novateur et révolutionnaire de formulation et de suivi du Budget Municipal. C'est la pièce la plus importante d'un ensemble de mesures qui ont créé et renforcé des instances de participation et de délibération de la communauté dans la gestion publique du Budget, qui vont des politiques sectorielles à l'élection des directeurs et des conseils d'école du réseau municipal d'enseignement. Dans ce système de démocratie participative, dit Budget Participatif, ce ne sont pas seulement les techniciens et les administrateurs qui décident du recouvrement des impôts et des dépenses publiques. C'est la population, à travers un processus de débats, de consultations et de décisions, qui définit les montants des recettes et des dépenses et décide où on fera des investissements, quelles seront les priorités et quelles seront les œuvres et actions déve* Raul Pont, maire de Porto Alegre, capitale de l'État brésilien de Rio Grande do Sul, est militant du Parti des Travailleurs et de sa tendance Démocratie socialiste (qui sidentifie avec la IVe Internationale). L'article que nous reproduisons ci-dessus est la transcription d'une conférence de Raul Pont, éditée sous forme de brochure par la mairie de Porto Alegre.
loppées par l'exécutif.
Le Budget Participatif a démontré que la gestion démocratique et transparente des ressources est la meilleure façon pour éviter la corruption et le mauvais emploi de l'argent public. Contrairement à ce qu'affirment quelques visions technocratiques, la participation populaire favorise les dépenses publiques efficaces et utiles pour la population. Les projets choisis par le Budget Participatif représentent plus de 700 millions de dollars d'investissements, et notamment dans l'infrastructure urbaine et l'amélioration des conditions de vie de la population. Le Budget Participatif a
. Porto Alegre
Capital da democracia Une ville de 1,3 millions d'habitants, où la gauche radicalea changé la vie quotidienne. aussi démontré que la création de mécanismes pratiques de participation et l'engagement pris par l'exécutif de faire ce que la population décide sont fondamentaux pour rompre les barrières bureaucratiques qui séparent la société de l'État et pour la constitution d'une citoyenneté active et mobilisée. Aujourd'hui à Porto Alegre, les citoyens connaissent les affaires publiques, en décident et deviennent ainsi de plus en plus les sujets de leur propre avenir.
Cette expérience incite aussi les citoyens à une réflexion politique sur les limites et l'insuffisance de la démocratie représentative. Dans un pays comme le Brésil, où le régime des partis est fragile, la délégation par le vote n'est d'habitude pas respectée, fraudée par le changement de parti des élus ou tout simplement par la non réalisation du programme: la citoyenneté est à la merci de ces pratiques. L'action directe exercée par le Budget Participatif s'est révélée très positive pour l'élévation de la conscience et de la pratique politique des citoyens qui s'approprient les informations et le contrôle sur l'État.
Selon les enquêtes de l'opinion publique, le Budget Participatif est connu par 75 % de la population. Des milliers de personnes partıcipent activement au processus, dans les quartiers, dans les assemblées régionales ou plénières thématiques.
De nos jours, dans tout le Brésil, environs 70 villes sont en train d'implanter le Budget Participatif, sur la base de l'expérience de Porto Alegre. Bref Historique
Porto Alegre, la capitale de l'État du Rio Grande do Sul, a 1,29 million d'habitants et se trouve au centre d'une région métropolitaine d'environs 3,3 millions d'habitants. C'est dans cette ville que l'industrialisation de l'État a débuté, mais des années 1960 aux années 1990 cette présence industrielle diminue, la ville se transformant en un grand centre de services et de commerce. Jusqu'au début des années 1980, la ville a connu une croissance démographique accélérée, processus qui, assorti de l'importante concentration de revenus, a généré de graves déséquilibres et a laissé un tiers de sa population en marge de l'infrastructure urbaine.
Ces populations ont été historiquement oubliées par les administrations municipales. En 1989, il y avait un contingent énorme de citoyens vivant dans des quartiers ou cités non régularisés, habitant des taudis, sans avoir accès à l'eau potable, aux égouts traités ou à des rues pavées. Soit une énorme dette sociale du pouvoir public à l'égard d'une importante part de la population. Au début du
Budget Participatif, on a constaté des cas documentes, par exemple, de populations qui depûis 40 ans revendiquent un réseau d'égouts ou de rues pavées .
L'exécutif totalement centralisé et antidémocratique était un obstacle insurmontable à une relation transparente et de proximité avec la société. La Mairie décidait des investissements en marge de la population, répondant à des priorités distinctes de celles formulées dans les communautes.
En plus, la ville affrontait un déséquilibre administratif et financier de nature structurelle. La recette de la ville, provenant des impôts, était décalée et n'était même pas suffisante pour financer un minimum de travaux nécessaires pour équilibrer le développement de la ville et rembourser ainsi la dette sociale envers les milliers de citoyens qui vivaient une misère avilissante.
En 1989, lorsque le Budget Participatif a débuté, il a affronté ce contexte adverse qui, assorti à l'inexpérience, n'a recueilli qu'une adhésion modeste auprès de la population. En 1990, la participation est restée réduite, notamment en fonction des difficultés financières de la ville. C'est à partir de cette époque, quand la ville a CYCLE DU BUDGET PARTICIPATIF
FÉVRIER Le COP (Conseil du Budget Participatif) suspend temporairement ses travaux DE L'ANNÉE SUIVANTE
Le Conseil se réunit pour des discussions ext dorainaires et specieues jusqu'au début du mandat du nouveau Conseil NOVEMBRE La Chambre des édiles vote l'enveloppe budgétaire jusqu'au 30 novembre ; * Le Conseil se réuni après le vote.
récupéré sa capacité d'investissement, grâce à une réforme fiscale profonde, que le Budget Participatif a connu un grand essor. L'exécutif a progressivement eu des ressources pour répondre aux demandes tion de ses conditions de vie.
assez injuste, car dominent les impôts la somme totale des recettes fiscales, grosplupart des municipalités.
MARS/AVRIL
Premier Tour - plénières de quartiers et thématiques
* executit reno comole ou rian d'Investissements de l'année précécente et oresente le rian actuela
MARS
* Présentation des critères et méthodes du Budget de l'année sui-
Preparatis au
Premier Tour dans les vante
* La communauté évalue le Plan quartiers et reunions thématiques d'Investissements de l'année
* Les Conseillers et les précédente
Délégués mobilisent les
* Election des délégués communautés et les secteurs
BUDGET
PARTICIPATIF:
C'EST VOUS QUI FAITES UNE VRAIE VILLE
OCTOBRE/DÉCEMBRE
Le Conseil se réunit avec les Secrétariats pour discuter du Plan d'Investissements.
* Le COP sanctionne et les Conseillers signent le Plan d'Investissements.
ticipative et la population s'en est aperçu. Elle a pu se rendre compte que ses décisions étaient respectées et permettaient une améliora-
La structure fiscale brésilienne est indirects sur la consommation de biens et de services, mal distribués parmi les sphères de compétence administrative. De so modo, l'Union conserve 55 %, les Etats
28 % et les Administrations Municipales
17 %. Cela fait que les redistributions constitutionnelles de l'Union et des États fiscales.
sont la principale source de recettes de la
La réforme fiscale menée à Porto
Alegre a permis une croissance importante des entrées et aujourd'hui plus de la moitié de la recette totale de la ville provient du recouvrement des impôts. On y est arrivé, sans aucun doute, grâce à la présence de la communauté dans les discussions et à la transparence de l'emploi des ressources publiques, rendues pos-
MARS/JUIN
Réunions et plénières intermediaires (ouartiers e
Thématiques):
* Choix des demandes et des sujets prontaires dans les quartier:
etes secteurs
* Election du reste des délégués ;
* Les organismes éxecutifs fournissent des informations pour la discussion de la communauté et présentent leurs propositions:
* COP - Conseil du Budget rante vaut - oscute et vote id
Loi des Directives Budgétaires
Dour i envover a Consen d'édiles avant le 30 juin.
JUILLET/AOÛT
Début du mandat du nouveau Conseil du
Budget Participatif et des réunions :
* Définition du calendrier de discussions : Réglement interne eection cela commission roulaie. el
* Séminaire sur le Budget Participatif pour les conseillers et les délégués.
sibles par la pratique de la démocratie par-
Constitutionnellement, la municipalité légifère et recouvre les recettes sur la propriété urbaine, sur les services de toute nature, sur le transfert de biens immobiliers ainsi que sur les taxes et les services publics. Des transferts reçus, les impôts sur la circulation de marchandises recouvrés par l'État sont les plus importants pour la recette municipale
Les réformes fiscales menées ont été marquées par le large débat démocratique au sein de la communauté. Sur cette base il a été possible d'introduire une augmentation progressive de l'impôt foncier urbain sur les plus riches, rendant possible un cadastre de plus de 470 mille entrées
Depuis 1991, le Budget Participatif est devenu de plus en plus large, mobilisant les communautés de tous les quartiers. En
1994 plus de 11 000 personnes ont participé aux réunions et assemblées plénières coordonnées directement par la Mairie. En
1995 on en comptait plus de 14 000 et, en
1997, 20 000. Si l'on y ajoute les participants d'innombrables réunions organisées par des associations et entités populaires, nous aurons environ 50 000 personnes
JUIN/UILLET
Second Tour - Plénières de quartiers et nematiques
* L'Executif présente les dépenses et les estimations de la recette de l'année suivante :
* La communaute rena les priorites et les demandes;
* Les conseillers du Budget - 2 titulaires et 2 suppléants -
SOHL CIUs
AOÛT
* cablan elabore l'enveloppe budgétaire et rend les demandes et les oriorites compatibles
* L'enveloppe est analysé par la commission financière de la
Mairie, la Coordination de l'Executif et les Secrétariats
AOÛT/SEPTEMBRE
Le Conseil discute et vote l'enveloppe budgétaire.
Discussion au COP des critères de distribution des ressources :
* Envoi de l'enveloppe au Maire ;
* COP et Executit rendent l'enve loppe budgétaire à la Chambre des ediles. dernier delal:
su septemore
concernées par l'élaboration du budget municipal. Comment ça marche ?
Le fonctionnement du Budget Participatif a été perfectionné tout au long des années, visant à résoudre les problèmes les plus variés. Il était d'emblée évident que les priorités des quartiers les plus pauvres, où vit une grande partie de la population, étaient très différentes de celles des quartiers où vivent les gens ayant plus de ressources. Dans les quartiers pauvres, par exemple, le problème de l'assainissement de base était le plus urgent, pendant que dans les quartiers plus riches le plus grand souci était le nettoyage et l'entretien des parcs et places. Par ailleurs au sein même des quartiers moins favorisés, il y avait un décalage parmi les populations, quelques unes étant plus organisées que d'autres en ce qui concerne leurs revendications.
La tradition de relations clientélistes, basées sur l'échange de services entre le citoyen et le pouvoir public, fut un autre problème que nous avons dû affronter. Cette tradition, fortement enracinée dans notre culture politique, conduit à la passivité. Elle ne vise pas la participation, mais l'adhésion de la population. L'habitude de discuter des sujets importants, de nature technique, tels le budget, devait être créee. Enfin, même après la réforme fiscale, les ressources n'étaient pas suffisantes pour répondre à toutes les demandes de la société.
Il fallait donc trouver des manières d'en finir avec la passivité et les relations de clientèle et stimuler la participation, de définir les investissements et les dépenses sur la base de critères objectifs, acceptés par les communautés et susceptibles de toucher toute la ville à partir d'un ordre de priorités qui rende compte des énormes différences existantes.
La forme de fonctionnement trouvée pour résoudre ces problèmes, assurer une large participation, garantir la démocratie et rendre les discussions plus riches, éducatives et productives a été la suivante :
1) La ville a été divisée en quartiers qui ont été peu à peu multipliés. Aujourd'hui, il y a seize (16) quartiers, sur la base de critères géographiques, sociaux et d'organisation communautaire, dans lesquelles on organise l'importante participation de la population. En outre, afin de rendre possible l'insertion d'individus et d'entités liés à d'autres mouvements tels le mouvement syndical, ceux de femmes, de la santé, de l'éducation, de la culture, etc., on a créé cinq structures de participation à partir de thèmes : a) organisation de la ville et développement urbain ; b) circulation et transports ; c) santé et assistance sociale ; d) éducation, culture et loisirs ; e) développement économique et impôts.
Une fois par an, la Mairie organise au moins deux grands tours de réunions plénières dans les quartiers et dans les structures thématiques. Au cours de la première réunion, la Mairie rend compte du plan d'investissements décidé l'année précédente. On vérifie ce que l'on a accompli, ce qui est en marche, ce qui n'a pas été commencé et quelles en sont les raisons C'est le moment où le pouvoir public se soumet à la critique de la population. Ce stade assure la transparence , condition fondamentale à la relation de franchise que le Budget Participatif exige. Au second tour, les habitants de chaque rue, de chaque quartier et les participants des structures thématiques choisissent leurs priorités et élisent les conseillers du Budget Participatif.
Entre ces deux grands tours, il y a un stade intermédiaire où se réalisent plusieurs réunions, dans les structures thématiques comme dans les quartiers (divisés, eux aussi, en micro-quartiers). C'est à ce moment que la population fait l'inventaire des principaux besoins insatisfaits, en discute et hiérarchise les actions et les travaux les plus urgents. Bien que les réunions soient plus petites, c'est l'un des moments les plus importants du processus, puisqu'il dissémine par capillarité la discussion dans les quartiers et les cités de la ville, favorisant une plus grande participation ; c'est aussi le moment où l'on assiste à une discussion vive mais saine entre les communautés au sujet des ressources et des priorités d'investissements
2) Les priorités définies et les délégués et conseillers de chaque quartier et structure thématique élus, on organise le Forum de délégués des quartiers et thématiques et le Conseil du Budget Participatif.
Le Conseil du Budget Participatif se compose de : deux conseillers titulaires et du même nombre de suppléants élus dans chacun des seize quartiers de la ville ; deux conseillers titulaires et le même nombre de suppléants élus dans chacune des cinq structures thématiques ; un représentant titulaire et un suppléant du Syndicat des Fonctionnaires Municipaux de Porto Alegre et un représentant titulaire et un suppléant de l'Union des Associations d'Habitants de Porto Alegre. L'exécutif municipal a deux représentants sans droit de vote. La durée du mandat des conseillers est fixée à un an, la réélection consécutive étant possible. Ce mandat est cependant révocable à tout moment, au sein du Forum des délégués des quartiers et thématiques, s'il y a une majorité qualifiée des deux tiers.
Les délégués, en nombre beaucoup plus grand que les conseillers, se réunissent chaque mois et constituent ledit Forum. Ils ont la tâche d'aider les conseillers à informer la population et à diffuser les sujets discutés par le Conseil, d'assurer les réunions du stade intermé diaire, d'aider la consolidation des Conseils de quartiers qui se sont constitués et de suivre, avec la communauté, la progression des travaux prévus par le Plan d'investissements.
3) Après les réunions dans les structures thématiques et dans les quartiers et la constitution du Forum des délégués et du Conseil du Budget Participatif, la mise en forme finale du Budget de la ville et du Plan d'investissements commence D'abord, l'ensemble des secrétariats et des organismes de l'exécutif municipal participent aux réunions du Conseil pour discuter les travaux, leurs coûts et leur viabilité technique. A partir de ces informations, les conseillers et les délégués organisent de nouveaux débats avec les communautés. Ensuite, l'exécutif présente aux conseillers, en détails, une enveloppe budgétaire, y compris toutes les recettes et toutes les dépense. Les grands agrégats du Budget définis, on passe alors à la définition du Plan d'investissements : a) la priorité du quartier (choisie dans les réunions plénières de quartiers — assainissement, éducation, pavage, etc.) ; b) la population totale du quartier (les populations plus nombreuses pèsent plus lourd). 1. Dans le système municipal brésilien, le maire (prefeito) et son adjoint (vice-prefeito) sont élus au suffrage universel et forment l'exécutif municipal. La Chambre municipale d'édiles est élue parallèlement à la proportionnelle et ne dispose que de faibles pouvoirs (elle vote notamment le budget). A Porto Alegre depuis 1988 les maires successifs — Olivio Dutra (élu en 1998 gouverneur de l'État du Rio Grande do Sul), Tarso Genro et Raul Pont - sont membres du Parti des travailleurs (PT) alors qu'au sein de la Chambre d'édiles le PT est minoritaire : 14 sièges sur 33 dans la législature actuelle. Le développement de la démocratie participative directe et la décision de l'exécutif municipal d'en respecter les choix budgétaires a créé un conflit de légitimité avec la chambre d'édiles, institution de la démocratie représentative. (ndlr)
Ces critères sont croisés et discutés avec la population et dès lors on définit l'investissement et les travaux à faire dans chaque quartier, auxquels s'ajoutent les investissements sectoriels et d'intérêt général (de toute la ville), proposés par les structures thématiques et l'exécutif.
Le Plan d'investissements est donc le résultat de demandes de quartiers, de revendications sectorielles et de propositions de nature générale liées à la planification stratégique de la ville. C'est également le résultat d'un important dialogue critique entre les communautés, leurs associations, les entités civiles et culturelles et l'exécutif municipal.
Finalement, le Plan d'investissements est soumis au vote du Conseil du Budget Participatif. C'est ce vote qui décide des investissements, aucun investissement non adopté dans le Plan d'investissements ne pouvant être réalisé.
4) Après l'adoption du Budget Municipal par le Conseil, la proposition est envoyée par l'exécutif à la Chambre municipale d'édiles (1). On assiste alors à un conflit complexe entre la démocratie participative et les institutions de la démocratie représentative de caractère délégué. Il s'agit d'une relation tendue et difficile par nature, mais qui se révèle positive. Les édiles discutent et polémiquent contre l'exécutif et les conseillers sur les grands agrégats du Budget, présentent des amendements et des suggestions de changements.
On établit alors une forme de négociations qui conduit à des modifications qui ne touchent cependant pas la structure globale de l'enveloppe budgétaire, étant donné que les édiles savent qu'il est le résultat d'un indéniable processus de représentativité sociale et politique. La Chambre sanctionne le Budget Général, mais le Plan d'investissements est sanctionné par la souveraineté populaire du Conseil du Budget Participatif.
Tout au long de ces années, nous plaidons pour le maintien de cette expérience en tant que forme autonome et auto-dirigée de participation populaire. Les tentatives de la soumettre à la loi sanctionnée par la Chambre Municipale ne trouvent pas d'appui dans la population, ni dans notre exécutif. Les Résultats du Budget Participatif
Depuis la consolidation du Budget Participatif, la Mairie destine à des investissements un pourcentage qui varie de
15 % à 25 % de la recette — le reste étant assigné au payement des fonctionnaires et aux dépenses d'entretien de la machine administrative. Aussi, on l'a vu, les travaux choisis par le Budget Participatif représentent plus de 700 millions de dollars d'investissements au cours des dix dernières années.
Au fil des années, les travaux d'assainissement de base ont eu la priorité du Budget Participatif, ce qui a permis de raccorder au réseau d'eau, entre 1990 et la mi-1995, 65 000 logements, le nombre de logements raccordés au réseau passant de 400 000 à 465 000. Aujourd'hui, 98 % des habitations de Porto Alegre reçoivent de l'eau traitée. Concernant le réseau d'égouts, la croissance a été encore plus importante. En 1989, 46 % de la population bénéficiait du réseau d'égouts et, en 1996, 74 % . Grâce aux investissements prévus, à la fin de 1997 on atteindra 85 % de la population.
Le pavage des rues des banlieues a aussi la priorité du Budget Participatif. Entre 25 à 30 nouveaux kilomètres de rues dans les quartiers moins favorisés de la ville sont pavés chaque année. Drainage, éclairage public, urbanisation de cités et des bidonvilles, logement et santé ont également la priorité.
Dans le domaine de l'éducation, les investissements établis par le Budget Participatif ont permis le doublement du nombre total d'inscriptions entre 1988 à 1996, tout en perfectionnant la qualité de l'enseignement.
Dans le domaine de la santé, la ville a pris intégralement en charge la municipalisation des soins primaires de santé en partenariat avec le gouvernement fédéral. Ce système, appelé Système Unique de Santé (SUS) assure la prise en charge publique et universelle à travers l'action directe du réseau d'unités sanitaires municipales ainsi que le suivi et le contrôle des ressources transférées aux hôpitaux, cliniques et laboratoires privés, partenaires du Système. Partant du même principe de démocratisation, la politique de santé de la ville est définie par le Conseil municipal de la Santé et les Conseillers locaux avec la participation de l'exécutif.
Mais les résultats du Budget Participatif ne peuvent et ne doivent pas être mesurés seulement par les nombres et les pourcentages, encore que cela soit fondamental pour confirmer que la participation, la transparence et la démocratie rendent plus efficaces les dépenses publiques.
La reconquête de la citoyenneté de Porto Alegre et l'éveil des citoyens à une participation active aux enjeux publics sont aussi importants que les résultats pratiques du Budget Participatif. Ce rôle protagoniste populaire constitue la principale force et la conséquence majeure de cette expérience.
Le Budget Participatif n'est pas évidemment un système parfait et accompli. Au contraire, il présente des problèmes et des vices qui exigent une surveillance constante, des discussions réitérées et des perfectionnements. Il ne peut non plus être transposé automatiquement à d'autres réalités...
Toutefois, il possède une histoire brève mais réussie qui a fait de lui une référence nationale, voire internationale. On l'a déjà dit, d'autres villes ont adopté cette méthode d'élaboration du budget et des chercheurs de plusieurs pays viennent pour connaître l'expérience du Budget Participatif.
Il s'est révélé un précieux outil pour changer concrètement la ville, en la rendant plus juste et meilleure à vivre. Il est également un outil de changement profond de la culture politique de la ville, éradiquant les traditionnelles pratiques de corruption et de clientélisme, remettant en valeur la participation de la citoyenneté et transformant les hommes et les femmes en protagonistes de leur propre destin. En 1998, 35 000 personnes ont participé aux assemblées du Budget participatif dans les quartiers.